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“一带一路”倡议相关问题分析


2021/7/30 14:36:15



“一带一路”倡议相关问题分析


一、美国对推动印太地区互联互通合作、对冲“一带一路”倡议的相关考虑和规划


(一)美国搅动全球经贸局势,涉华问题的解决面临愈趋复杂的局面,多重考量因素叠加效应明显


美近期一系列行动出手或将导致贸易政策及战略布局走向或将重新定义。特朗普政府近期宣布的一系列贸易行动,包括对进口汽车及汽车零部件产品的232调查、钢铁和铝产品关税豁免期到后的硬性配额或关税配额、在与中国达成联合声明后宣布将继续对中国进口产品征税等,美国搅动全球经贸格局的背后一方面反映出特朗普对贸易逆差问题的纠结,一方面也表明特朗普政府在对其手中的筹码进行“归零”后的重新布局,究其原因是此前的谈判并未达到特朗普希望的成果,以及美国政府内部因意见分歧而作出的一些“校正”。据此,从当前特朗普政府采取的策略上看或将是希望重新“归零”后对手中的筹码进行再布局,以便于在随后的一系列谈判中掌握主动。


特朗普政府对华策略内部意见分歧仍未得到缓解,除再次盘点其原有筹码外,还变本加厉希望对欧盟和日本等贸易伙伴复制类似模式,一方面是为了缓解内部矛盾,一方面也是借此展现其为实现美国利益而做出的努力。对欧盟钢铁和铝产品的硬性配额或关税配额于61日启动,但同时“放话”欧盟要参照中国模式与美国进行谈判。美国商务部长罗斯在530日经合组织的一个小组会议上表示,欧盟可以并且应该继续与美国谈判,尤其指出中国此前派官员赴美谈判是一个很好的范例。对于罗斯的提议,荷兰对外贸易与发展合作部部长Sigrid Kaag表示,不同意罗斯关于欧盟可以在贸易问题上参照中国与美国进行谈判的建议,并表示要在对话中找到一个合适的解决方案。Kaag表示,一个相当讽刺的问题是为什么没有提出关于欧盟的行为与中国不同的问题,因为欧盟在许多问题上都与美国是盟友,而中国却有许多扭曲贸易的做法。而一旦涉及该问题的游戏规则被纳入WTO争端解决机制项下,欧盟就将着眼于重新平衡的考量,即欧盟不应被适用于232调查的征税。经合组织工商咨询委员会副主席兼美国国际贸易委员会前顾问Charles Johnson反对特朗普政府频繁使用232调查解决国家安全问题的做法,因为不久前特朗普还指示商务部对进口汽车及汽车零部件启动232调查。


(二)从军事和地缘政治角度针对“一带一路”倡议释放“敌意”,阴谋化中国企业在该区域的投资行为


对“一带一路”倡议横加指责,鼓吹中国对欧投资将增加中国对欧洲地区政经领域、国际标准领域影响力等不利言论。随着美国对华贸易战战术的一步步推进,当前的一个不利形势是美国(以及亲美派的欧盟官员、东南亚一些国家等)主流媒体在渲染的一种情绪是:对于中国日益增长的投资行为及其在该地区的影响力越来越沮丧,尤其指出一些国家对中国投资依赖度过大将引发危机,并借此“离间”中国与这些国家的关系,间接保持其对该地区的影响力,为特朗普不久后腾出手来解决该地区问题做好准备。在欧洲,中国“一带一路”倡议中的投资项目包括欧洲水域的港口、穿越欧洲各国的铁路等基础设施项目,这令部分欧洲国家担心中国在一些局势不甚稳定的中东欧地区的影响力会不断扩大,从而将中国力量渗透进政界,甚至是军事安全等领域。


担心中国重塑国际标准、规则和规范,认为中国可能借“一带一路”倡议向全球推行其国内的政治目标。随着中国“一带一路”倡议在欧洲的推进,西欧一些国家的警惕更甚,法国总统马克龙认为,中国的“新丝绸之路”是一种用来推进新的国际标准、规则和规范的工具,担心中国要重塑国际标准、规则和规范。德国工业巨头西门子公司的首席执行官Joe Kaeser在今年1月的世界经济论坛上表示,中国的“一带一路”倡议将成为新的WTO,中国想塑造一个适于自身利益的全球化规则,并向全球推行中国国内的政治目标,如削减产能、创建新的出口市场、保障原材料的获取等。此外,对于匈牙利和希腊等很大程度上依赖于中国投资的国家,美国及欧盟的一些亲美派官员是认为这些国家可能受到来自中国的施压,并认为“一带一路”倡议过于集中于政治不稳定的国家,这些国家的法律框架不明确,容易被中国公司利用其中的一些漏洞获取利益。


美国重返TPP的建议被重提,或将被用于掣肘中国的工具。530日,美国农业部长Sonny Perdue表示,特朗普总统可能在获得一些贸易上的“赢面”后被说服重新加入跨太平洋伙伴关系协定(TPP),并将其作为对付中国的一种方式。Perdue称,对于美国能取得一些早期胜利表示乐观,认为美国需要在北美自由贸易协定(NAFTA)上取得一些胜利,需要在中国问题上取得一些胜利。Perdue称,尽管特朗普表示不喜欢多边主义,甚至在NAFTA谈判中对加拿大和墨西哥的立场也提出了异议,但认为仍然可以说服特朗普将TPP作为对付中国最有效的贸易工具,但前提是可能需要获得一些早期的“赢面”。堪萨斯州参议员Pat RobertsR)和Jerry MoranR)参加了530日的该项讨论,并提及4月特朗普指示国家经济委员会主任库洛德和美国贸易代表莱特希泽重新考虑TPP的一次会议。白宫随后发表评论表示,美国将“考虑”与TPP成员进行一对一的或是作为一个整体进行谈判。堪萨斯州的参议员主张,TPP既是针对中国的区域性砝码,也是为美国农民开辟新市场的途径,认为TPP不仅在经济机会方面发挥了巨大作用,而且在国家安全角度看也意义重大。Roberts表示,中国拥有庞大的海军,在经济和军事上进行扩张,如果加入TPP将是美国国家安全的“奇迹”。Moran则表示,美国农业对其他国家而言是不可或缺的,“这不是垄断”,美国面临激烈的竞争,因此处理中国问题的最好办法不是“关税战”,而是要以一个更大的战略来孤立中国,包括TPP。美中519日发表的联合声明包括中国承诺通过购买更多农产品来减少美国的贸易逆差,但该声明并未包括具体的数据。美国商务部长罗斯也将前往中国进行谈判,同时访华的还有美国农业部高级官员Ted McKinney和美国贸易谈判代表。


对于中国的海上丝绸之路倡议,涉及大量海上基础设施的建设和发展,认为这种发展将构建一个经济联系网,将中国与中亚、中东、非洲和欧洲连接起来,可能对美国及其盟国在该地区的利益提出重大挑战。从更敏感的角度看,在印度太平洋地区的军事基地建设,西方媒体煽动的一些情绪是这种军事渗透将对该地区(包括澳大利亚)的军事战略布局形成挑战。涉及澳大利亚方面的主要是中国打算在瓦努阿图建立的军事基地,此外南海问题上主要涉及一些军事化的人工岛屿,以及从海南到吉布提的一连串军事基地和两用港口。对此,美国空军和海军陆战队也一直在规划新的设施,作为美国防部对亚太地区再平衡战略的一部分,试图借“新四方安全伙伴关系”(美国、日本、印度和澳大利亚)平衡与中国在该地区的军事战略布局,并制定更加一致和有效的应对措施。而针对中国在巴基斯坦瓜达尔建造主要港口设施以及缅甸深水皎漂港拥有的大量股份,以及中国在吉布提的活动等,也都引起了美国政府的特别关注,主要涉及美国对该地区的战略影响、美国太平洋司令部对该地区的影响等等。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)的分析认为,中国目前尚未被界定为印度洋或南太平洋地区,但中国的基础实施支出、债务“陷阱”和海军、空军的战略部署将大大有利于其对第一岛链和东、南中国海的战略控制。


二、美国、日本、澳大利亚、印度等国合作在东南亚推进互联互通建设、推动亚洲地区基建计划的进展和动向


(一)美国开始与东盟部分国家接触,在双边贸易协定谈判方面拟定初始对象国


初步选定的双边谈判对象为菲律宾和越南,贸易逆差仍是美国的聚焦点,由此将拓展至贸易和投资的市场准入问题。尽管特朗普总统在201711月就提出了其所谓的印度—太平洋战略,但由于其政府一直聚焦于与中国及其盟国欧盟、日本,以及《北美自由贸易协定》(NAFTA)其他两个成员国加拿大和墨西哥的博弈,在印度太平洋地区至今尚未出台一项明确的战略。但从当前特朗普政府官员对该地区部分国家的接触来看,更大可能仍是先通过与个别选定国家的谈判来加以推进。(1)美国贸易副代表Jeffrey Gerrish523日与菲律宾高级官员的会晤中表示,将继续就双边贸易问题进行会谈,并强调了美国参与菲律宾基础设施项目的重要性。此次会晤的结果是,美国和菲律宾同意在《贸易和投资框架协议》下进一步合作,以解决突出的优先市场准入问题。Gerrish传达的特朗普对该地区的观点是:特朗普总统明确了他对印太地区的承诺,重视美国与菲律宾的贸易关系,认为加大对贸易和投资的参与对两国都有利,表示两国要探索加强和扩大贸易关系的最佳安排,包括如何加强菲律宾市场的贸易机会等。(2)在与越南的会谈中,Gerrish提出的关注事项与汽车、农业贸易和电子支付服务有关,还提出了美国对越南拟议的网络安全法的担忧,包括本地化要求和限制对跨境服务对越南经济未来发展和增长的影响。但Gerrish并未在与菲律宾和越南官员的会谈中提及美国重返TPP的事项。美国贸易代表莱特希泽在3月就向众议院筹款委员会表示,已指示Gerrish研究亚太地区可能成为优先与美国进行双边贸易谈判目标的国家,目前是已锁定了菲律宾和越南两国。4月,Gerrish在美国—东盟商务委员会的一次演讲中表示,特朗普提出了双边推进的方式,但还强调美国在市场准入方面对东盟做了很多事,现在是需要东盟为美国做更多事情的时候了。从当前美国特朗普政府在谈判中惯用的一些策略来看,对于与菲律宾和越南的双边谈判问题,美国已经在开始准备或已初步准备好筹码了,下一步若谈判启动就将提出要价。尤其是,Gerrish提及的泰国农产品进口问题、越南的汽车壁垒问题、印度尼西亚的本地化要求及一些东盟国家电子支付服务的壁垒等等,以及美国与东盟个别成员国及东盟的商品贸易逆差问题。


此外,对于中国基于“一带一路”倡议与各相关国家计划达成一系列谅解备忘录,以支持由中国主导的欧亚和日益全球化的连通性项目,美国或将借机渲染中国的债务“陷阱”问题,并借由国际货币基金组织(IMF)的警告认为这些债务负担会造成对中国的依赖。


在涉地缘政治及军事安全问题上,美国或联合日本、印度、澳大利亚在针对“一带一路”倡议的政治、军事战略布局上采取:1)从反对中国的军事设施建设,扩大对中国海上丝绸之路倡议涉及的沿海国家提供公民社会建设、透明度和问责制的支持,以确保对反腐败、劳工和环境问题给予更大的关注,从这些国家的内部体制入手形成掣肘中国的“资本”;(2)通过亚洲开发银行、日本国际合作银行、美国海外私人投资企业及其他致力于高质量基础设施项目的机构开发比海上丝绸之路倡议所涉项目更具吸引力的替代品,这些替代品应具有较好的经济效益和较低的生命周期成本;(3)美国要继续获得澳大利亚、日本和新西兰对南太平洋国家的外交和经济支持,如美国国会和特朗普政府承诺向帕劳提供直至2024年的金融援助等;(4)要在印度洋加强以四方为中心的海上存在和军事能力建设;(5)美国、日本和澳大利亚要与印度合作,在印度洋建立更大的海洋领域意识,包括建立和联网沿海国家的能力;(6)四方成员要建立包括应对海盗在内的低强度作战的联合工作任务,要构建更清晰的规范和沟通机制;(7)四方成员要呼吁中国将“一带一路”倡议与海上丝绸之路与国际惯例进行衔接,以确保透明度和问责制,尤其是要通过有关国家对亚洲基础设施投资银行的相关规范进行施压,使其接近于世界银行和亚洲开发银行的有关规范。


(二)日本近期与美国的贸易纠纷升级,涉及中国的地缘政治是考量因素。


从美国要首先解决贸易逆差问题的思路来看,其对日本的要价要么是涉及贸易逆差问题,要么是涉及地缘政治上作为制衡中国策略中一环的有关考量。关于钢铁和铝关税问题以及汽车产品的232调查问题势必是日本当前的主要经贸诉求。在此次中美“贸易战”中,可以说日本“躺枪”最为严重,不仅至今都未获得美国在钢铁和铝关税问题上的豁免(即使是临时豁免),反而是其汽车产业被再次卷入与美国的贸易纠纷。日本是美国在亚洲最为重要的盟友,也是对华问题的重要棋子,此次特朗普的一再追加“发难”,也意味着对日本的“要价”会更高。此外,在跨太平洋贸易伙伴关系协定(TPP)上,日本一直为美国的重新加入预留了位置,也希望通过与美国的磋商说服特朗普将重返TPP纳入今后的考虑议程。同时,日本也敦促更多的中南美洲国家加入重建的TPP;澳大利亚也作出了回应,与日本作出誓言要尽快实施TPP


CSIS的最新分析认为,日本在塑造特朗普政府的自由及开放的印太战略方面是重要的一环。首相安倍在20168月任职之后就抛出了日本在该地区的战略,并在201710月获得了时任美国国务卿蒂勒森的回应,随后特朗普总统在亚太经合组织峰会上也提出了这一概念。可以肯定的是,美国国家安全委员会的官员及日本的有关官员一直在密切协调其努力,以抵制中国海上力量在亚洲的影响。美国提出的自由和开放的印太战略,其中的一个核心就是“高质量的基础设施建设”。在与中国提出的“一带一路”倡议的对冲中,日本首相安倍于20155月宣布成立“优质基础设施建设伙伴关系”,投入1100亿美元资金建设亚洲的公路、铁路和港口,一年后扩大至2000亿美元。特朗普当时在亚太经合组织峰会上的演讲措辞也是:通过世界银行、亚洲开发银行与美国发展金融工具推动“高质量的技术设施投资”,以抵制“掠夺性”的政策与“经济侵略”。


但从迄今的情况看,将其称之为从中美贸易战转向中日贸易战也不为过。分歧除了钢铁和铝关税问题、汽车国家安全调查问题外,日本在WTO争端解决机制项下也表示将基于《保障措施协定》加征对美国产品的进口关税,以平衡与美国的贸易利益。而且在美国重返TPP问题上,目前特朗普政府仍是尚未作出明确表态。


与欧洲的境地相似的是,日本与美国在经贸关系上出现的嫌隙也助推了中国与日本关系的发展。双方日前在货币互换协议,以及向日本投资者发放RQFII配额等问题的讨论取得突破。但在中国更加积极地推动区域经济全面伙伴关系协定谈判的同时,也需警惕的一点是:特朗普或许在开始可能会与许多国家发生贸易冲突,但中国仍是他最重要的目标,在各种“出拳”之后,美国很有可能会慢慢地缩小注意力,将目标仅对准中国。而与中日关系密切的人士也担心,中国和美国可能会在不考虑日本和欧盟等主要经济体利益的情况下达成双边协议。而如果中国与美国达成只适用于美国企业的优惠待遇,欧盟和日本等国可能会出现一些担忧,也或涉嫌违反WTO规则及损害其他贸易伙伴的利益。


(三)印度担心中国的“一带一路”倡议或对其形成战略包围,与美国、日本、澳大利亚在涉地缘政治上的联系或将加大


印度仍是美国在亚太地区战略布局的关键一环。目前印度与美国之间在贸易领域的分歧主要体现在钢铁和铝产品领域,518日,印度正式就美国钢铁和铝产品232调查征税及美国与个别国家达成的配额安排在WTO争端解决机制项下提出与美国的磋商申请,该申请于523日公布。印度表示,美国通过采取措施,在出口或进口方面寻求自愿出口限制、有序市场安排或任何其他类似措施,因此违反了WTO规则的相关规定。美国原则上同意与阿根廷、巴西、韩国和澳大利亚达成配额安排,并将关税豁免至加拿大、墨西哥和欧盟,直至61日。分析认为,这些安排构成了《保障措施协定》及GATT项下的自愿出口限制。


美国、日本和澳大利亚对印度的信任度在过去10年有了很大改善,在印度看来,中国对包括尼泊尔、斯里兰卡、马尔代夫等国经济的干预程度已经引起了印度的关注。此外,中国对包括日本、韩国、越南和印度尼西亚等亚洲国家的影响也越来越大。但在这些地区,印度也是主要的参与者,中国基于“一带一路”倡议,将投资及贸易不断向西推进,可能对印度形成一种战略上的包围。在丝绸之路经济带倡议上,印度与中国的竞争领域涉及主要海上通信线的定位,这是联系中东经济与中国的能源供应商的关键领域,也使得印度拥有一个“主场优势”,以应对中国在海上基础设施和军事资产方面具备的优势。另从地缘政治上看,印度所能够发挥的作用与美国在该地区的利益一致。与美国、日本、澳大利亚组成的“新四方安全伙伴关系”在包括南海与印度洋区域性网络方面能够形成应对中国的更为积极的平衡作用。


(四)东南亚地区国家基础设施建设涉及的金融一体化趋向,其中数字革命是该地区银行业面临的首要问题,也是未来发展的主要趋势


东南亚地区金融一体化的增加意味着需要制定能够协调整个地区的法律法规,以及能够快速共享的信息。其中,银行业面临的挑战主要是数字化革命,包括金融科技的兴起以满足该地区消费者及中小企业日益增长的需求,即运用技术创新来提供金融服务,如数字支付、投资、融资及保险服务等。该地区一些国家也纷纷出台了有关金融科技的政策措施,如新加坡推出的一系列新政策中就包括监管沙盒的启动;马来西亚和泰国是东南亚国家中最早制定金融科技公司股权众筹规则的国家;印度尼西亚主要涉及数据本地化要求,这也是美国金融服务公司最为关注的部分,同时马来西亚、泰国和越南也出台了该项规定。对此,特朗普政府在东南亚地区受到重大经济或金融危机冲击时应明确规定支持IMF的参与;政府应鼓励美国政府的高层经济官员与东南亚各国加强沟通,包括通过区域经济论坛或财长会晤等方式;东南亚国家政府应继续施压迅速采取法规来规范金融科技产业,以保护消费者隐私,减少欺诈的可能性;东南亚国家政府应在有关信用卡支付及相关数据存储问题的讨论中纳入美国金融服务公司的代表或政府官员。


东南亚国家的基础设施建设在2018年步入高速发展的轨道,该地区国家经济的发展得益于贸易自由化和更自由的资金流动,但尤其是在基础设施建设方面仍然需要更多的投资。中国对该地区基础设施建设的参与程度也将越来越大,基于对越来越多低收入国家可能出现对来自中国不透明交易和私人债权人的过度借贷的情况,美国财政部长姆努钦在4月的世界银行—国际货币基金组织(IMF)会议上,呼吁这些金融机构启动“联合行动计划”,监控中国对基础设施发放的贷款。此外,美国也或将利用东南亚地区的不完善金融体系利用IMF建立避险机制。


当前,东南亚金融体系面临的最新机遇和挑战是金融科技(Fintech)的突破,中国的“一带一路”倡议在满足东南亚基础设施建设需求上发挥着重要作用。分析认为,对于公共债务高企的国家,对基础设施项目融资条款的谨慎管理是关键。此外,美国今后也或将与世界银行和亚洲开发银行展开合作,共同拼凑包括私人商业在内的贷方财团银行和政府发展机构融资基础设施项目;美国为基础设施提供贷款的一个可能工具是进出口银行和海外私人投资公司(OPIC);美国、日本及其他国家应设置一项机制,以帮助东南亚国家政府计划项目的生命周期成本;日本可能考虑启动收入债券计划,其中国际金融机构和股本基金可以投资和提供基础设施贷款。此外,经合组织也研究了一系列有利于捐赠和投资建造基础设施的指导方针。


三、东南亚主要涉及国家对此的相关立场及应对


对于东盟在印太战略中的地位,美国智库分析认为,东盟与美国在该地区的战略性和外交性目标具有极大关联,从地理位置上看东盟国家基本位于印度太平洋地区的十字路口;东盟主导的框架,如东盟区域论坛和东亚峰会,为美国及其志同道合的伙伴在界定和塑造该区域目标和期望时提供了一个平台。总体来看,在经济方面,东盟是鼓励各国政府保持对投资和商业活动的相对开放;在安全领域,东盟促成了一种非强制性的、相互尊重和对话的规范,等等。分析认为,这些区域框架对于促进以规则为基础的经贸秩序至关重要,也对试图颠覆这类规范的国家从规范上施加一定程度的压力,例如中国试图单方面改变南海现状的做法。据此,对于美国而言,分析称面临的挑战将是在该地区“展示”外交优势,接受由东盟主导的峰会,即利用其已经形成的机制及关联性施加美国的影响力。


对于东盟成员国而言,印度太平洋战略这一概念是基于“开放、透明和包容、促进对话习惯、促进合作与友谊、维护国际法”的原则之上的,这一概念应是承认东盟需要对新出现的区域性问题采取统一战线的态度,从而保持东盟在其中的中心地位。环印度洋协会认为,印度太平洋的概念也与新印度洋投资及亚太地区成熟的投资存在关联。在与印度太平洋战略的合作方面,东盟主要强调的是:东盟将继续尊重国际法、促进对话和和平解决争端的环境,避免使用武力;东盟需要解决跨国安全挑战,如恐怖主义、贩毒、贩卖人口和海盗行为等;东盟需要通过开放和公平的经济体系在印度和南太平洋建立“新的经济增长中心”。因此,印度太平洋战略强调的应是东盟的统一性和中心性。


从区域上看,印度太平洋合作的概念尤为重要,因为其巩固了东盟的中心地位,需将东盟置于管理区域地缘政治和解决多方安全和经济挑战的位置,这也是对东盟今后在印太战略中的定位,东盟拟借此主动提出“交战规则”,而不是由个别大国宣布自己关于印太概念的单边声明。另外,从国际层面上看,东盟提出的关于印度太平洋战略的概念可以说是独立于美国、中国及其他对该地区同样感兴趣的大国的,如印度、日本和澳大利亚,希望借此抵消强权政治的影响。东盟的中心主义定义了区域安全架构,使其提议能够具备与大国“对峙”的话语权,或许也更加能够被这些国家接受,其推出的实质上是一种“经济增长中心”的概念,强调相互的安全和经济利益。


(文/机工情报)





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