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美国日本欧盟等在对华经贸领域形成联盟的有关动向


2021/7/30 14:36:26



美国日本欧盟等在对华经贸领域形成联盟的有关动向


一、美日欧三方联合对我实施贸易制裁行动的有关动向


(一)在对我国实施贸易制裁的基本认同上,美日欧联合的同盟不会瓦解


1.美国需要盟友的支持实现对华贸易制裁


美国总统特朗普尽管倾向于通过单边手段先发制人,但其也清楚地认识到美国要在一系列对华贸易行动中取得成功,必须获得盟友的支持。特朗普及其政府内阁成员、国会议员,无论是否支持当前特朗普的对华贸易策略,均认为:美国需要与盟友合作。例如,国会参议员Jeff FlakeR-AZ)是特朗普贸易政策强烈批评者,在323日表示,美国需要盟友,这才是有效的,因此要停止向盟友征收关税(此处提及的为钢铁和铝关税)。美国商业圆桌会议主席和首席执行官Joshua Bolten认为,政府应该寻求与盟友达成协调解决全球产能过剩及中国不公平贸易壁垒问题的综合策略。智库机构R Street研究所认为,特朗普应与志同道合的贸易伙伴(如日本和欧盟)在WTO针对中国发起联合之诉。而特朗普自己也多次表示,要与志同道合者开展合作,如201712月发布的国家安全战略在确定的几项优先事项中就提出:与有共同价值观的盟友开展合作;且在该战略中,美国再三强调了美国的盟友合作伙伴。众议员Suzan DelBeneD-WA)称,美国如果希望真正解决问题的根源,就必须与盟友合作,利用G20G7OECD等多边平台构建合作战略。美国商务部长罗斯认为,美国有一个合作战略,并将关税豁免程序视为一种微调机制,以尽量减少意想不到的后果,今后采取的行动将与其他国家进行合作。


2. 欧盟在对华贸易问题方面也需要与美国合作


欧盟贸易委员马尔姆斯特姆指出,欧盟认为,钢铁和铝的产能过剩是特朗普关税计划的根本出发点,针对的是来自中国之类的新兴经济体的产量,但由于美国已经对中国产品实施了诸多关税措施,此次征税涉及中国产品的份额仅占6%,在欧洲看来,面对特朗普关税措施,是欧盟企业在与过剩的全球产能抗争,而中国企业受影响很小。由此可见,中国的产能过剩问题不仅是美国的目标,也是欧盟的目标,欧盟对美国关税措施的出发点是认为美国搞错了关税征收的对象,只要改正这一错误,欧盟就仍是美国的盟友,也就是说尽管欧盟与中国的利益关系越来越密切,但欧盟与美国之间仍是盟友,在对华问题上是有共同的利害关系的。


在造成钢铁产能过剩的原因问题上欧盟与美国有基本共识,认为中国是造成全球钢铁产能过剩的元凶,美欧及欧盟内部成员国均应当联合起来共同应对中国的产能过剩问题。欧洲议会部分议员在全体会议上呼吁欧盟及其盟友采取行动施压中国解决钢铁和铝产能过剩问题。欧洲人民党(EPP)和欧洲自由民主联盟党团(ALDE)代表Manfred WeberMarietje Schaake表示,美欧必须联合起来共同应对中国的产能过剩问题。


3.在对华贸易制裁问题上美日形成相对稳固联盟


日本的总体思路是:是美国的坚定同盟,压根不认为美国会真正对其征收关税。即使截至目前美国尚未宣布对日本暂时豁免关税,日本的做法也是积极向美国表达关切,继续争取获得豁免,并寄希望于日本特定产品获得豁免。目前,美国暂未宣布对日豁免关税,预计日本需要提出更多出价以换取美国的关税豁免,参考韩国企业为此付出的沉重代价,美国或将在多个方面向日本提出更多要求,如地缘政治上的考量等等。在亚太战略上,美国已于321日开始与菲律宾接洽,商谈与亚太地区国家谈判自由贸易协定的相关事宜,特朗普表示希望与东南亚地区各国及非洲各国签署自贸协定,特朗普的亚太战略布局已经启动。


目前,日本在贸易执法、产能过剩、WTO争端解决等方面与美国联合针对中国。美日构建国际法律事务办公室,进行执法合作,旨在配合美国和欧盟进行协同执法行动。日本经产省还将继续推进与美国的合作,加强和充实总检察长办公室,充分发挥WTO争端解决机制的作用。产能过剩论坛在欧盟和日本的高层官员中获得了支持,并同美国就解决刺激产能过剩的做法采取了新措施,其目标是强化关于扭曲贸易做法的信息共享,加强协调,加强通过OECD和全球钢铁论展开合作。在WTO争端解决机制项下,日本与美欧在多领域存在共同利害关系,如高性能不锈钢管(DS454DS460)、取向电工钢(DS414)、汽车产品(DS440)、X射线安全检查设备(DS425)、市场经济地位问题(DS515DS516)以及美国前不久针对中国强制性技术转让问题诉至WTO等领域。

 

(二)美日欧可能对华采取的行动分析


1.利用WTO争端解决机制对华施压


今后一段时间内,美日欧将在WTO争端解决机制项下形成空前的联合,这种联合除了体现在WTO争端案件本身(提起、抗辩、执行)之外,还将体现在WTO的规则谈判、监管职能(包括通知要求)等诸多方面。


WTO争端案件本身来看,主要涉及联合提起之诉,如可能纠集盟友针对中国的强制性技术转让问题发起联合之诉。目前,美国已经提起该案,且此前在针对中国的一些重要案件中都出现过联合之诉的情形,如汽车零部件争端、稀土出口限制争端等。另外,在涉及市场经济地位的争端抗辩中,主角是美国和欧盟,日本也将起到推波助澜的作用,目前美国商务部已于2017年提交了一份关于认定中国为非市场经济地位的抗辩文件,欧盟也对其反倾销法进行了重大修订,该案目前仍处于僵持局面,中国胜诉的几率不容乐观。


另外,基于美国此次庞大的关税计划可能引发中国对美农产品的报复措施,为维护其农业支持州农场主、牧场主的利益,特朗普政府已将目标瞄准奥巴马政府时期针对中国农产品提起的2起争端案件,即中国对农产品生产者的国内支持措施案(DS511)、中国对部分农产品的关税配额案(DS517),目前这2起案件的专家组均已组成,日本和欧盟均以第三方身份参加该案专家组程序。美国首席农业谈判代表Gregg Doud强调了美国即将采取的上述行动,并呼吁在WTO重新恢复农业谈判,聚焦透明度问题及一些更为实际的问题,如发展中成员地位的认定。这表明,美国将首先在WTO规则谈判中针对中国的发展中成员地位提起挑战,需引起注意。


2.加强贸易执法,在多边平台纠集盟友,对中国进行联合施压


从加强执法角度来看,美日欧三方的合作将体现在两个方面,一是加强对WTO争端已作裁决的执行中加强合作,执行现有规则;二是加强有关贸易扭曲做法的信息共享,形成在一地违法三地支援的格局。比如,日本经济产业省于2017年成立的贸易执法小组,与美国商务部的执法和合规部门进行了非常积极的互动。310日,美日欧在布鲁塞尔会晤达成的共识是:要共同解决非市场导向的政策和做法,因为这些政策和做法带来了严重的产能过剩,为工人和企业造成了不公平的竞争环境,阻碍了创新技术的发展和应用,也破坏了国际贸易的正常运作,包括在现有规则并未生效的领域。而美国商务部长罗斯此前也一直呼吁要在其所谓的关键领域展开广泛合作”——对违反规则的国家进行贸易救济调查……这其中的含义不言而喻。在今后较长的一段时间内,中国可能面临较为严峻的贸易救济调查形势,亚洲国家会针对中国出口产品征税较高的反倾销税。


310日的三方会晤中,美日欧表示,要在诸如G7G20、经合组织(OECD)等国际论坛,及全球钢铁论坛以及各国政府/机构关于半导体会议等产业部门的倡议上展开密切合作。以全球钢铁论坛为例,钢铁产能过剩问题目前已成为美国特朗普政府优先考虑的贸易问题之一,美国人发现,在引导制造业回归的大背景下,钢铁,特别是不锈钢、特种钢,乃至铝合金、钛合金、镁合金,都是制造业必须的材料,而美国的锈带无论从就业还是成本,都无法为本国产业提供足够的支撑,其竞争力已经丧失,因此美国各界对钢铁产业都尤为关注。因此,除了通过提起单边的贸易调查外,特朗普政府还通过全球钢铁产能过剩论坛这一平台放大中国钢铁和铝产品产能过剩所带来的危害,或将游说更多国家(OECD成员),进一步迫使中国及其他国家削减钢铁产能,取消所有可能导致钢铁产能过剩的补贴及其他扭曲市场的政策。在未来3年内,我国在OECD的钢铁缩减产能的谈判上都可能会相对被动。可以说,特朗普政府时期,美国的钢铁产业政策趋向总体收紧,在涉及贸易、税收、能源、环境保护、物流运输基础设施、劳工政策等几个领域同时发力,总体形成合围国外产业、保护本国产业发展的格局。


3.美国正在起草投资限制机制的细节,并敦促欧盟尽快设立投资筛选机制,以便于今后展开合作


伴随此次301调查制裁措施的,除了关税外,还有更为重头的投资限制措施。参议员Sherrod BrownD-OH)表示,关税是美国打击贸易欺诈的重要工具,但效力是暂时的,要真正解决美国对华贸易不平衡问题,需要一个综合的、长期的战略,包括改革WTO机制及确保对外投资。在投资限制方面,美国有以下几方面的考虑,一是设立投资对等机制,即根据中国的做法做映射,将目标瞄准了接受了中国政府补贴进行海外收购行为的战略技术公司。据分析,该机制可能引发行业投资禁令。投资限制一直是301调查中采取补救措施的讨论点,在该机制下,中国赴美投资者必须证明中国允许美国企业在该领域的投资。例如,如果中国投资者想收购一家美国银行,那么其控股将不得超过49%,即与外国投资者收购中国银行的规则相同。二是改革美国外国投资委员会(CFIUS)的职能,德克萨斯州参议员Jon Cornyn和加利福利亚州参议员Diane Feinstein201711月提出的一项法案,即外国投资风险审查现代化法案(FIRRMA),其中规定部分技术转让将受到外国投资委员会的更严格的审查,尤其提到了中国在商用飞机、汽车、电池等产品领域的技术问题。三是或将推行投资者国家争端解决机制(ISDS),实施定点审查。目前该机制已在北美自由贸易协定(NAFTA)的谈判中提及,美国贸易代表莱特希泽322日在众议院筹款委员会听证会上与与会议员进行了辩驳。


同时,美国敦促欧盟尽快建立投资筛选机制。目前,欧盟在构建外国投资筛选机制的法律框架,同时提供一份在确定一项外国直接投资是否影响了欧盟公共安全或公共秩序时可能考虑因素的非详尽列表。这将构成成员国审查外国直接投资程序框架的基本要素,包括透明性义务和确保基于该审查机制作出的决定有充分补救的可能性的义务。同时,要求成员国在审查外国直接投资时要保持必要的灵活性,使其适应不断变化的情况及具体国家的具体情况。


二、欧盟及其成员国对华经贸施压的相关动向


(一)欧盟及其成员国现阶段可能正在酝酿的对华经贸施压的新动向。


1. 欧盟认为钢铁产能过剩是中欧关系中的艰难议题


在欧盟对华新战略文件及其他相关文件中,欧盟对中国工业产能过剩的问题表示严重关切,尤其是钢铁产业产能,甚至将中国在此领域是否作出实质性有效努力,与欧盟采取贸易保护措施的正当性联系在一起。


欧盟成员国基本都对钢铁产能过剩表示担忧,但在采取具体措施上存在不同的主张。欧盟贸易委员马尔姆斯特姆表示,欧盟委员会将与欧盟共同努力解决全球产能过剩问题,根本问题是钢铁和铝行业的产能过剩,某些国家正在使用大规模补贴在非市场条件下生产,欧盟和美国应该进行合作。德国钢铁业联合会曾多次指出,预计中国的钢铁产能过剩局面将持续数年。中国钢铁产能过剩令全球钢铁价格承压。德国财长Olaf Scholz表示,他会利用其首次以财长身份出席G20会议的机会,强调全球经济应该团结在一起。英国国际贸易大臣利亚姆·福克斯指出,英国对钢铁产能问题存在担忧。但不认同对钢铁产能过剩的问题的回应是以国家安全为由征收关税。法国经济和财政部长布鲁诺·勒梅尔表示,全球钢铁产能过剩是个问题,希望能够多方协商解决。欧盟最新启动的钢铁保障措施(326日)虽被称为是应对美国对进口钢铁和铝产品采取的征税措施而采取的必要行动,涉及27个钢铁产品类别,涉案产品税号包括72087209721072117212等。但是采取全球性保障措施将进一步加剧美国措施所引起的国际贸易混乱和恐慌局面,对正常的国际贸易秩序造成更加严重的破坏性冲击。欧盟钢铁保障措施案对中国的影响值得认真评估。


2.欧盟加强关键核心技术管控,限制中国获取核心技术力度加码


欧盟对中国的投资表现的担忧加大,欧盟新的投资筛选机制的法律框架将更加严格。欧洲议会国际贸易委员会主席、德国社民党籍议员朗格(Bernd Lange)表示,中国在东欧的投资中隐藏着欧盟进一步分裂的危险,并警告中国有可能通过对东欧国家的支持换来对欧洲政治的影响,并要求仔细审视相关资金流。德国经济部国务秘书马赫尼希MatthiasMachnig)指出,欧盟成员国贸易部长们会闭门讨论如何更好地保护具有战略重要性的欧洲企业免遭外国战略投资者的针对性收购,以减少关键核心技术外流的风险。欧盟正在构建外国投资筛选机制的法律框架,还涉及构建成员国之间的合作机制,尤其是在一个或多个成员国的外国直接投资可能对另一成员国的公共安全或公共秩序造成影响的情况下。与此同时,欧盟希望中国改革外商投资规则,欧盟企业抱怨中国歧视性对待外资企业。由此导致中欧投资保护协定谈判也将面临更复杂的博弈,进而对中欧关系的总体发展形成掣肘。


此外,欧洲议会同意实施更为严格得出口管制规则,对欧洲公司技术出口(包括可用于监控的软件)以及任何可能侵犯人权的产品出口予以管制。根据新法规,欧盟将重新制定关于两用物项的出口、转让、代理、技术援助和过境的单一管制机制,增加新技术,如网络监控技术,澄清对自然人管制的适用;并将管制扩大到滥用恐怖行为和侵犯人权的风险。同时将间谍技术和产品纳入出口管制,涉及的产品包括用于拦截手机通话、入侵电脑或绕开密码的设备。根据新出口管制规则,对人权的定义过于宽泛,企业难以确保其产品不被滥用。在欧盟和美国同时加强出口管制的大背景下,我国获取高技术产品的空间被不断挤压。


3.欧盟对中国“一带一路倡议”的担忧增大,呼吁通过制订统一战略对抗中国


德国总理默克尔强调,欧盟必须在诸多领域加强合作,并且确立新方向;这些领域包括防务、经济、科研政策;并特别指出“欧盟各国必须以统一的立场对待中国”。德国外长加布里尔(Sigmar Gabriel)呼吁欧洲应当团结一致,制定出统一的对华战略,也敦促中国不要试图分化欧洲,而应遵守一个欧洲原则。他认为,中方提出的“一带一路”倡议中暗含着地缘政治、文化、经济的考量,甚至最终也不能排除军事战略的考虑,但欧洲人没有任何应对措施。只有欧洲人拥有共同战略,中国才会认真对待欧洲人。法国总统马克龙也敦促中方遵循现行的欧盟法规,强调该项目应成为欧洲与中国平等合作的平台。欧洲担忧的主要原因是是害怕来自中国工程建设企业和高铁企业的竞争,害怕其就业市场可能因此受到冲击。


(二)欧盟及其成员国现阶段已经实施的对华经贸施压的新措施。


1.发布针对中国市场扭曲报告,增加了企业应诉的难度和不确定性。


欧盟委员会新贸易防御法引入“严重扭曲”的概念和标准,明确了欧盟委员会发布“严重扭曲报告”的义务。欧盟在2017年底发布的首份关于中国市场扭曲的国家报告,主要对我国具有比较优势的化工、钢铁、陶瓷和铝四种行业进行评估。欧盟之所以选择这些行业,是因为这些行业也是目前欧盟对华反倾销调查的主要涉案行业。据统计,20022017年,欧盟共启动92起涉华反倾销调查,其中,钢铁产品(19起)、化工(17起)、机械(12起)、轻工(10起)居前四位。


根据欧盟新反倾销法规,欧盟产业可将欧盟委员会发布的国家报告作为证据,要求在反倾销调查中使用新的倾销调查方法。因此,欧盟委员会将不定期调查分析某一国或某一特定行业的状况,做出书面研究报告,这些报告将成为欧盟产业提出反倾销申诉、主张适用市场扭曲条款的依据,增加了企业应诉的难度和不确定性。此外,欧盟在反倾销调查中将国际劳工标准、环境保护等纳入考虑范围,这些都在更大程度上增加了欧盟调查机关自由裁量的空间和尺度。


2. 欧盟密集出台针对中国钢铁和铝制品的制裁措施,挤压中国钢铁和制品外围市场空间


欧盟36日宣布,将对中国不锈钢无缝钢管的反倾销税延长5年,继续对中国涉案产品征收48.3%71.9%的高额关税,从37日起生效。欧盟委员会在官方声明中表示,上述从中国进口的不锈钢产品销售价格低于欧洲生产商的成本价,特别令法国、西班牙和瑞典的厂商面临风险,担心不实行制裁会导致进口激增。金融博客Zerohedge称,这一言论与特朗普欲发动钢铝全球贸易战的措辞惊人一致。


实际上,201747日起,欧盟委员会开始对从中国进口的热轧扁钢征收18.1%35.9%不等的关税,期限也是五年,这一最终关税也高于201610月实施的临时关税13.2%22.6%20181月底,欧盟终裁对华铸铁产品征收五年的反倾销税15.5%38.1%2月初终裁对华耐腐蚀钢产品征收五年的反倾销税17.2%27.9%20178月,欧盟曾初裁对华铸铁产品征收25.3%42.8%的临时反倾销税,对华耐腐蚀钢产品征收17.2%28.5%的临时反倾销税,涉及河钢集团、首钢集团、沙钢集团、本钢板材、邯郸钢铁等中国企业。


欧盟官方数据显示,欧盟耐腐蚀钢产品价值约46亿欧元,中国企业占比20%。而热轧扁钢的应用更广,涉及建筑、造船和能源运输管道领域的钢管等制成品。欧盟贸易委员Cecilia Malmstrom 32日在接受英国《金融时报》采访时表示,针对特朗普面向全球征收钢铁和铝关税的计划,欧盟将考虑对这两种产品征收自己的防御性关税(safeguard tariff),防止本应进入美国市场的此类产品反过来涌入壁垒较低的欧洲。可见,在挤压我国钢铁产品以及钢铁和制品外围市场空间方面,美国和欧盟在扮演“双簧”。


3. 在中国禁止废料进口问题上大做文章,借口全球环境问题施压中方


20178月,国际回收局通过欧盟向世界贸易组织致函,建议中国政府不是简单禁止废料进口,而是考虑采取提高进口废料质量标准的方式进行管理,担心因中国的禁限政策导致固体废弃物离开全球循环经济的产业链。这种做法起到了非常不好的示范效应。2018323美国向WTO提出要求中国中止废弃物进口的禁令。美国官员表示,中国对废弃物贸易设下过多限制,有违反WTO规则的嫌疑。欧盟代表指出,中国政策将会迫使各国将废弃钢铁转送到没有完善回收设施的第3国,反而对全球环境造成更大的损害。


(文/机工情报)





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