美智库建议美国政府加大产业政策工具的使用

2021-4-2 09:43| 发布者: luxin| 查看: 259| 评论: 0

3月29日，美国信息技术和创新基金会（ITIF）发布报告，建议为应对中国的崛起，美国有必要制定实施新的产业政策，增加“要素投入”，通过战略、政策、计划等支持鼓励特定产业和技术领域发展。

根据宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告2015》和《全球智库报告2016》，ITIF在科技创新领域排名世界第二，美国国内排名第一，是美国当今最权威的科技创新智库。ITIF经常发布研究报告，主动向美国政府建言献策，对美国政策尤其是科技创新方面的政策提出颇具影响力的建议。

目前的种种迹象表明，美国经济政策的历史性转变正在形成：国家力量在关键产业建设方面发挥着越来越大的作用。从对自由市场的推崇，转向政府频繁干预市场，可以说是美国两党的共同转变。这其中的主导力量是美国看到了中国的崛起，认识到美国对中国关键制造业和自然资源的依赖，加之新冠疫情加深了全球产业链供应链重构的预期，这些因素，使美国对实施产业政策有了新的认识和“兴趣”。

什么是产业政策？

产业政策是指政府为支持具有战略意义的特定产业（例如制造业）而做出的努力。罗斯福学院的托德·塔克（Todd Tucker）将产业政策定义为：“任何鼓励通过改变投入成本、产出价格或其他监管手段，将资源从一个产业或部门转移到另一个产业或部门的政府政策。”

产业政策支持的领域通常为重工业或军用领域，例如航空航天、钢铁和造船业。产业政策往往以保护性关税、其他贸易限制措施（配额等）、直接补贴或税收抵免、研发（R＆D）投入等公共政策或政府采购等形式给予产业支持。

有关是否应该实行产业政策的争论

对于是否应该实行产业政策，通常分为两个阵营：

-----反对实施产业政策者认为，产业政策不可避免地会扭曲自由市场，而最终产业政策的受益者往往考验的是游说者说服政府（立法者）的技巧，而不是公司的产品和服务质量。而且干预不可避免地会导致裙带效应，即与政府关系密切的公司将挤占其他竞争者的利益。ITIF在其报告中，也将这种争议分成两个阵营：传统经济学人的观点和创新经济学人的观点。传统经济学人认为立场1（由市场决定，如下图）是最佳做法，而立场3（支持关键技术/行业）和立场4（选择特定的技术/公司）则是危险的“产业政策”。

-----支持实施产业政策者认为，政府有能力和义务以国家利益的形式组织经济活动，因为有些领域是自由市场调节失灵的。特别是在一些涉及国家安全的领域，需要由政府站在国家总体利益上确定哪些产品必需由国内生产商提供（以确保安全），如医疗用品或军事装备等。支持者还认为，政府应该为研发提供资金支持，因为它带来的社会效益远远超过企业的投资。美国应制定新的产业政策，重点针对中国国家主导发展的产业，以确保在关键材料和产品领域美国可以满足国内供应需求，同时开发可以保护地球的关键技术。他们还指出，不仅在中国，而且德国、日本和韩国等国家都实施了产业政策。而ITIF报告中的创新经济学人尽管承认立场2（要素输入，如下图）很重要，但认为仍不足以应对中国，他们认为立场3（支持关键技术/行业）才是最佳选择，应该是美国实施新产业政策的重点。但要避免立场4（选择特定的技术/公司）,主要是因为存在选择错误公司或狭窄技术的风险。

历史上美国如何使用产业政策？

-----亚历山大·汉密尔顿被认为是美国产业政策的第一个主要支持者。美国第一任财政部长在其著名的1791年《关于制造业的报告》中主张通过关税和补贴相结合的方式支持新兴美国制造业；

-----1930年代的“罗斯福新政”，罗斯福总统实行了一系列经济政策，以增加政府对经济直接或间接干预的方式，如制定了《农业调节法》、《国家产业复兴法》等法案；

-----二战后，美国的产业政策主要是针对与苏联的竞争，包括太空竞赛、建立国防高级研究计划局（DARPA）；

-----1980年代，与日本在半导体行业的竞争，成立了美国半导体制造技术战略联盟（Sematech），该机构是由政府支持的14家美国公司组成，旨在通过协调研发支出和设定通用标准来加强该行业；

-----最近，建立了能源部的DARPA版本——ARPA-Energy，其重点是开发新的能源技术。2016年，奥巴马政府发起了美国制造业计划，建立了十多个致力于促进先进制造业的公私合营研究机构。

拜登政府如何看待产业政策?

事实上，拜登政府已用实际行动肯定了产业政策的作用。

-----上任伊始，拜登颁布的第一个行政命令就是旨在加强所谓支持购买美国货的法律，该法律要求联邦政府从美国公司购买商品和服务。

-----接着颁布了联邦政府购买美国制造的清洁能源车辆的行政令，极大地促进了美国电动汽车行业。

-----在全球半导体短缺以及新冠疫情期间，拜登还下令对美国供应链的脆弱性进行审查。

此外，国会立法者正在考虑启动其他“产业政策”，包括加快半导体、人工智能（AI）、机器人和生物制药等产业发展的政策，以保持美国产业的先进性。

拜登政府下一步可能的产业政策方向

目前，以ITIF为代表的智库、媒体和美国官员都在大力呼吁政府应采取积极的产业政策。在2020年总统大选期间，参议员Elizabeth-Warren就提出了一项全面的“经济爱国主义”计划，以重新调整联邦政府保护美国的工作和产业；立法建议中还有一项以气候为中心的“绿色新政”产业政策建议；参议院多数党领袖查克•舒默正在推动一项名为《无尽前沿法》的立法，该法案将投资1000亿美元用于支持先进技术的研发。

ITIF在给拜登政府的另一份政策建议中提出，政府应重点支持和保护美国的创新力和竞争力，为此应采取如下措施：

1. 对华出口高科技产品实行多边出口管制。ITIF建议，拜登政府应限制对华出口敏感技术的单边出口管制的使用，应更多采取多边出口管制的办法（即技术围堵）。因为如果不能对华实行多边出口管制，则会给美国经济，如销售、工作机会造成一定的损失，甚至会失去技术领先的地位。

2. 联合盟友反对所谓的“中国创新重商主义”。即使很多人都不同意特朗普政府针对中国的贸易做法，但也应看到，现在美国两党普遍对中国重商主义做法是持打压态度的，特别在先进技术领域的重商主义做法更是矛盾的焦点。ITIF建议拜登政府改变与中国的谈判策略，将美国在先进技术领域的利益放在中美谈判议程的首位，并与盟国一起施压中国。

3.组建跨部门产业政策分析团队。ITIF主张政府实施产业战略及维护产业竞争力政策等。但是，要制定有效的产业战略，政府需要深入地、以行业为中心的专业分析，而一般的分析，如关税收政策、出口、培训，无法解决这一问题。因此，拜登政府应责成国家经济委员会在先进技术行业（如半导体、航空航天、机床和机器人技术、软件、生物制药等）中组建10至20个关键行业政策分析团队。这些团队应由有关机构的专家组成，包括国防部、能源部和商务部和美国国立卫生研究院。团队应就每个相关行业进行深度分析，包括竞争性的威胁、机遇、优势和劣势，以及相关利益方的意见，尤其要重视来自公司和行业协会的意见。这些团队应就影响产业的政策，如贸易、税收和监管事务等，向主管部门提出意见和建议。

4. 推进国家AI战略。联邦政府有必要制定一项国家人工智能(AI)战略，这在国会得到了两党的支持。该战略应包括确定政府能够帮助推动人工智能发展和广泛应用的领域，以及需要国会立法的领域。

5. 推动世贸组织改革。ITIF提出所谓由于中国无视WTO规则，世界贸易组织（WTO）不能有效地解决21世纪的贸易保护主义。ITIF建议拜登政府应与盟友合作对世贸组织进行改革。

6. 达成新的欧盟-美国“隐私盾”。欧洲法院最近在Schrems II中裁定，欧盟-美国“隐私盾”无效，这将影响使用“隐私盾”将数据从欧盟传输到美国的数千家公司（主要是中小型公司）。拜登政府应与欧盟开启一项替代该协议的谈判，以改善跨大西洋在数据保护、数据流和数字贸易方面的合作。

7. 加强加密技术。拜登政府将面临来自情报和执法界，要求其禁止或限制在商业产品中使用所谓的“防伪”加密技术的压力。ITIF认为，这一措施是不合理的，因为它不能限制使用加密技术的破坏行为，并且会让商品安全性降低，并损害美国的竞争力。政府应支持部署端到端加密的商业行为，以提高用户的安全性。

8. 抵制欧盟数字服务税。拜登政府应旗帜鲜明地反对欧盟针对美国科技公司征收的“数字服务”税，并采取相应措施予以抵制。

9. 关键行业的数字化转型。为了解决美国近十年来劳动生产率增长放缓的问题，需要对更多行业进行数字化转型，尤其是在政府可引导其发展的行业，包括医疗保健、交通、教育和电气系统。拜登政府应通过科学技术政策办公室（OSTP）推进此类工作的深入开展。

（机工智库研究员/周青玲）

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