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不是终局 或将无果

2020-9-18 09:31| 发布者: luxin| 查看: 103| 评论: 0

915日,WTO就中国诉美国对自中国进口部分产品的关税措施(即301关税)案(DS543)发布专家组报告,裁定美国对中国商品征收的301关税违反了WTO规则,并驳回美国主张


DS543


  • 2018年3月22日,美国发布针对中国的301调查报告;


  • 2018年4月3日,美国公布了将对中国额外征收25%从价税商品的清单,该征税清单只针对中国商品。


  • 2018年4月4日,中国依据《关于争端解决规则与程序的谅解》第4.4条向美国及争端解决机构发布通告,认为美国只针对中国商品,是不符合美国在GATT 1994项下所附的减让和承诺时间表的。在该案中,中国质疑美国对价值2340亿美元(340亿美元+2000亿美元)的中国商品征收的关税。


  • 2018年12月6日,中国提出成立专家组的申请。


  • 2019年1月28日,WTO作出成立专家组的决定。


  • 2019年6月3日,专家组成员确定,专家组组成。


  • 2020年9月15日,历时15个月,WTO专家组作出裁决。


  • 此外,中国在DS565案中就美国对价值160亿美元的中国商品征收的301关税提出质疑,在DS587案中就美国对价值3000亿美元中国商品征收的301关税提出质疑。

 

看看各方主张及专家组是怎么裁决的


中方主张:美国征收的301关税不符合GATT 19941.1条,认为美国措施未能立即无条件地向中国提供“利益、优待、特权或豁免”;不符合GATT 19942.1a)和(b)条的规定,未能给予相关中国商品不低于美国在GATT 1994下所附的减让和承诺时间表中列明的优惠待遇;美方的措施不符合《关于争端解决规则与程序的谅解》第23条规定,违反了当美国寻求相关救济时应当遵守的各项规则和程序。


美方论点:(1)双方已达成《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU12.7条含义内的“解决办法”;(2)这些关税是保护GATT 199420a)条项下美国公共道德的必要措施。


美方对“双方满意的解决办法”的DSU12.7条的辩解:


美国称,双方已达成DSU12.7条项下的“解决办法”,是因为该条第三句话规定,“如争端各方之间已找到问题的解决办法,则专家组报告应只限于对案件的简要描述,并报告已达成解决办法”。按照美国的逻辑,既然已经找到了解决办法,问题就解决了,不存在了,专家组只需对案件事实进行简要描述即可。


专家组意见对于美国的抗辩主张,专家组予以驳回,认为


  • 美国与中国达成解决方案的逻辑不符合DSU第12.7条。该条第一句话规定,如果双方未能达成“双方满意的解决办法”,专家组应以书面报告形式向DSB(争端解决机构)提交调查结果。尽管美国可以声称已经达成了“解决办法”,但如果中国没有撤回其主张,这样的解决办法就不可能是令双方满意的。这强调了一个基本逻辑,即根据DSU第12.7条规定,任何解决办法都必须是双方都满意的方案,而不是基于一方可能满意、但另一方不满意的单方面主张,并指出“解决办法”一词指的是“解决问题的行为”。


  • 美国在辩称已经达成解决办法时提到的双边谈判(即后来中美达成的第一阶段经贸协议)并不能取代WTO争端解决程序,而应被视为WTO鼓励的平行进程。


美国出于“公共道德”,对GATT 199420a)条的辩解:


美国称,在该案中援引GATT 199420a)条,针对中国的301关税是第20a)条允许的“为保护公共道德所必需的措施。美国在其提交的文件中称,本案中争议的措施属于GATT 199420a)条意义上的“保护公共道德”,理由是美国采取这些措施是为了“消除”违反美国是非标准(standards of right and wrong)的行为,即中国的不公平贸易行为、政策和做法,每个WTO成员都可以寻求保护其社会的公共道德。


专家组意见专家组发现,美国未能充分证明其适用公共道德例外的正当性,而且关税的适用不符合20a)条专家组在确定适用公共道德条款是否合理,评估了1美国是否提出了公共道德目标”;(2关税是否旨在保护该目标以及3关税是否有必要保护该目标。


关于美国是否“提出了公共道德目标”,专家组报告认为:


美国提交了自己的法律301报告中指控中国的,且作为其国内是非标准的证据。专家组发现,美国提出的是非标准至少在概念层面上可以被第20a)条规定公共道德一词涵盖


关于关税是否旨在保护该目标:


美国辩称301关税旨在保护其公共道德,因为明确目标是消除301报告中确定的不公平贸易行为、政策和做法并称301关税针对的是“不道德(immoral)”的中国做法中受益的商品,关税措施旨在提醒美国消费者和购买者注意中国的不公平和不道德的做法且专家组报告援引美国第二份书面文件称,关税提高了中国不公平政策的经济成本。


专家组认为很难在任何一般层面上评估所涉措施是否旨在保护公共道德,需要更全面的分析


关于关税是否有必要保护该目标,专家组裁定:


专家组报告认为,更全面的分析意味着专家组必须考虑“附加关税的产品与美国设定的公共道德目标之间是否存在适当的联系”。公共道德评估的第三个方面要求专家组审查政策目标的相对重要性、措施的限制性影响以及措施对所追求目标的贡献,然后分析是否存在符合WTO或贸易限制较少的替代办法


专家组承认美国公共道德目标的相对重要性,称其反映了美国认为对其非常重要的社会利益关于这些措施的限制性影响,专家组指出,美国并未实施进口禁令或类似措施,但这些措施对国际贸易有重大影响,特别是因为中国产品的种类繁多,需要征收关税。


专家组报告认为,美国未能充分认识到它选择征收关税的中国产品是如何推进其公共道德目标的。美国对首批价值500亿美元的中国商品征收关税其中本案涉及的争议是340亿美元部分,另160亿美元争议在DS565案中体现),美国对此提供的最详细的解释是,被认定的产品受益于中国的产业政策。专家组认为,1美国通过并实施这些有争议措施所依据的法律文书并未解释所选择的措施对一系列特定产品征收额外关税和美国追求的公共道德目标之间的关系;(2美国也没有提供任何其他证据来支持其主张,即对其征收额外关税的产品益于中国的做法,美国认为这些做法违反了美国的公共道德;(3也没有提供证据证明其选择的额外关税待遇产品如何有助于实现其公共道德目标。


美国辩称,在中国明确表示不会改变政策后,对价值2000亿美元的中国商品征收关税,第二批关税是第一批关税的“衍生物”。美国认为,这些关税在一定程度上也是保护公共道德所必需的,部分原因是如果不回应中国的报复措施,则意味着美国政府愿意默许其中一方窃取和强制转让美国技术


专家组表示,美国仍未能解释第二关税与实现公共道德目标之间的关系。由于美国的措施与公共道德目标之间缺乏明确的联系,专家组认为,不需要评估是否存在较宽松的贸易限制措施。


专家组得出结论认为,由于未能表明其关税公共道德目标之间的关系,美国不能根据第20a)条证明301关税措施的正当性因此,该案中涉及的美国301关税违反了GATT 19941.1条,该条涉及最惠国待遇原则;以及2.1a)条和第2.1b)条,涉及美国减让表中确定的约束税率。


此外,该案专家组报告还载有其他结论性意见,强调WTO争端解决机制目前运行情况也反映出一系列前所未有的全球贸易紧张局势。


 

美国会上诉吗?


从莱特希泽和特朗普针对WTO的裁决表态看,美国执行该案专家组裁决和建议的可能性很小。这项裁决也不太可能改变美国政策。


后续,如果美国选择提起上诉WTO争端解决机构将无法通过adopt专家组报告,因为美国一直在阻止上诉机构继任大法官的提名上诉机构因无法达到审理案件的法定人数而无法开展工作根据WTO规则,中国也无法寻求对美国的报复,因为根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第21条,只有在专家组和/或上诉机构报告通过后,中国才能申请启动执行异议程序,在争端解决机构建议和裁决仍得不到履行的情况下提出补偿和中止减让义务的授权申请,以实施报复(DSU22条)。


因此,WTO就该案作出的裁决表明:(1WTO首次否定了特朗普政府对一些国家、盟友和竞争对手征收的一系列关税;(2)当前的WTO争端解决机构裁决如果不利于美国,实际上是无法得到执行的,而如果法律义务不能得到执行,其价值就会大大降低。


WTO争端解决机制曾是国际法中最发达、最具法律效力的裁决体系之一,尽管其只是一个准司法机构,且权力远不及国内法院。但基于WTO成员达成的贸易领域各项规则,自1995年成立以来的20多年中,基本保持了平稳运作,且具有较高威信。随着乌拉圭回合谈判期间,争端案件数量的不断增加,专家组的裁决和法律解释无法总是保持最高质量,因此各成员认为需要设立一个检查机制,于是创建了上诉机构。根据DSU17条,DSB应设立一个常设上诉机构,由7人组成(即我们所俗称的上诉机构大法官),任何一个案件应由其中的3人任职,任职实行轮换制。迄今,已有596起争端案件被诉至WTO争端解决机构,有超过2/3的专家组报告被提起上诉。

  

根据DSU17.6条,上诉应限于专家组报告涉及的法律问题和专家组所作的法律解释。但随着上诉案件的不断增多,其开始广泛地就实质性和程序性事项进行审查并作出裁定。这也是美国特朗普政府以来阻挠上诉机构的理由之一,而最为关键的是,上诉机构的职权范围扩大后,开始反对的是美国的各种贸易救济措施及其他贸易相关措施,令美国认为其利益受到了损害。作为国际规则的主导者,这令美国大为不满,并在特朗普政府时期全面爆发,反对所有上诉机构成员的任命,美方甚至开出了如下条件,表示只有这些关切得到充分解决,才能解决上诉机构的问题。美方的条件/关切(于美国有利)为:


1)上诉机构对非歧视义务的范围作出了过于宽泛的裁决;


2)在贸易救济案件中,包括在“归零做法”和“公共机构”的法律解释方面,缺乏对调查机关的尊重;


3)对事实性问题的上诉,包括根据DSU11条(专家组的职能)提起的上诉,是一种职能的扩大;


4)上诉机构就解决当前争端不需要处理的事项提供咨询意见;


5)上诉机构将其过去的裁决视为具有约束力的先例,而美国认为这些裁决应只具有说服力;以及


6)上诉机构在没有得到争端当事方许可的情况发布报告的时间超过了规定的90天期限。

 

多方临时上诉仲裁安排(MPIA


20201达沃斯论坛期间,欧盟与其他16WTO成员发表联合声明,基于WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》第25条,设立《多方临时上诉仲裁安排》MPIA327日,中国、欧盟和其他10多个WTO成员联合发表部长声明,决定在WTO建立多方临时上诉仲裁安排。51参与推动临时机制的各方正式通知WTO,由此,自201912月开始停摆的WTO争端解决机制的上诉机构按下重启键


MPIA是由10名仲裁员组成的常设仲裁机制,负责审理WTO专家组报告的上诉事宜。与常设上诉机构一样,由3名仲裁员审理特定案件的上诉,并建立类似于上诉机构的合议制。此外,MPIA上诉权仅适用于MPIA的当事方,但其他WTO成员可随时加入MPIA


针对美国关于上诉机构越权审查实体问题的担忧,MPIA的解决办法是:规定仲裁员可以建议排除基于DSU11条对事实缺乏客观评估的诉讼主张。但同时指出,这样的建议没有法律约束力,并将取决于有关当事方同意拟议的实质性措施。


MPIA在运作中也存在一些问题,如WTO核心原则的处理,如非歧视性义务、公共政策例外等,还有一些在实践中碰到的问题届时也必将会一一出现。


目前,MPIA还是一个应急的临时方案,美国未参与其中,且提出了批评。由于美国的反对,MPIA在使用WTO资源和经费过程中会遇到诸多问题。

 

美国究竟要什么? 



莱特希泽在8月关于“美国希望从WTO得到什么”的答复中,提出了在关税、双边自由贸易协定、特殊和差别待遇、规则和争端解决5个方面要“重置”WTO规则。


例如,提出了适用于所有成员的“基准关税”(baseline tariffs),反对“发达经济体”的特殊和差别待遇,主张制定新的规则来约束中国,并建议建立一个一步到位的争端解决体系,为WTO成员提供“特殊情况下”解决不正确的专家组报告的“机制”。此外,美国还与欧盟和日本联合提出了关于WTO《补贴与反补贴措施协定》的拟议改革,旨在解决中国的工业补贴问题,其中就涉及要扩大“禁止性补贴”的范畴


在针对上诉程序的替代方面,莱特希泽还提出了一种类似于商业仲裁的单阶段程序,要求特设独立法庭,以快速解决特定争端;以及第二种方案:允许WTO成员在特殊情况下搁置错误的专家组意见的机制。但莱特希泽并未阐明这种机制是一种经过改进的上诉审查形式,还是一种基于成员的决定,如允许成员投票或以其他方式决定是否应该否决一项专家组裁决等。其中后者或将回到WTO前身GATT(关贸总协定)下的体系,即当时各成员可以阻止裁决被采纳。但这种方式是否能称之为“进步”尚无法定论。


简言之,美国要对WTO进行完全的重置,尤其是关税和规则的重置,DS543案或将成为美国进一步推动WTO重置的借口。面对美国的阻挠,从该案专家组报告的字里行间,也能感受到裁决中透出的无奈……


当前,国际秩序面临重塑,作为倡导维护多边机制的中国,一方面应避免被对手拖入小鸡博弈中;另一方面也要看到,时也势也,在全球贸易秩序乱局下,作为贸易大国的中国是无法独善其身的,但做好自己的事,维护正当权益是中国面对乱局的首选策略!


301报告及美国采取的关税措施,可能在未来的数年中仍会执行……


WTO针对美国301措施的裁决或将无果,即使有结果,可能会拖延数年。


届时,全球贸易格局或已发生质的改变……

 


(机工智库研究员/罗蓉)

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