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参众两院联合出击 助力美国投资审查改革

2018-8-15 10:27| 发布者: luxin| 查看: 650| 评论: 0


美国会众议院和参议院日前先后通过了《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA),作为2019财年国防授权法案(NDAA,即约翰·S·麦凯恩2019财年国防授权法案(H.R.5515))的修正案。其中,美国众议院于7月26日以 359:54 的压倒性多数通过该法案,参议院于8月1日以 87 票赞成、10 票反对、3 票弃权通过了该法案。


该法案在特朗普总统签署后成为正式法律,最直接的后果就是届时 CFIUS 将能够审查并不必然会导致外国投资者拥有美国公司 51% 股权的、但仍然可能导致外国控制或外国投资者获得可能威胁美国国家安全的项目或专项技术的交易。这些交易可能包括合资企业、少数股权投资以及靠近军事基地和其他国家安全设施的房地产交易。


一些新的变化:


1. 涵盖的交易


FIRRMA 扩大了“涵盖交易”(covered transactions)的界定,增加了 4 类跨境交易,即


(1)对某些房地产项目的投资;


(2)涉及关键基础设施领域、关键技术或敏感信息领域实体的投资;


(3)对非美国实体在美国业务上权利的一些变化;


(4)旨在逃避 CFIUS 审查的交易。


在投资者权利的变化方面,FIRRMA 赋予外国投资委员会对任何可能因一个非美国人权利变化而致外国控制美国业务或投资于涉及关键技术或关键基础设施活动或拥有敏感个人数据企业的任何行为具有管辖权。这一新的授权允许 CFIUS 可以仅基于权利的改变而确立管辖权,即使并未发生正式的合并、收购或其他交易行为。


对于旨在规避 CFIUS 审查的交易,CFIUS 目前有权审查任何交易、转让、协议或安排,若该交易、转让、协议或安排的结构是被设计成或意图规避 CFIUS 的审查。该项规定可能导致 CFIUS 管辖权的广泛扩张,因为其适用于任何交易,而无论是否是控制或是哪种行业类型。CFIUS 将规定更多的关于构成“规避”情形的细节,跨境交易各方应意识到 CFIUS 这一全新的权力。


2. 被动投资


CFIUS 现行规则不包括对在美国企业中仅持有 10% 或少于具有表决权权益的外国人的投资进行审查,如果该投资是“仅以被动投资为目的的”(31 C.F.R.§800.302(b))。FIRRMA 则规定,某些被动的外国投资不属于 CFIUS 的管辖范围。


3. 对新兴技术和基础技术的出口管制


FIRRMA 的原始版本包括一项条款,拟扩大 CFIUS 的管辖权,以覆盖对将某些技术转让给外国人的行为。根据 NDAA 的出口管制改革法案,该项规定被转化为一项增强的出口管制制度,以“由白宫主导的跨机构程序”来确定“新兴的和基础性的技术”。分析认为,国会打算利用该机制对诸如人工智能和机器人之类的新技术进行监管。


4. 对涉美国盟友的投资审查


FIRRMA 赋予 CFIUS 自由裁量权,根据投资者的国籍对投资进行不同的审查。该法案允许 CFIUS 在确定是否限制其管辖权审查涉及美国人的房地产、关键基础设施、关键技术或敏感个人信息的交易时考虑“某些类别的外国人”。尽管条款有必要阐明 CFIUS 将如何对具体国家作出考虑,但很可能出现的情况是:来自美国盟友的投资者、来自与美国外国投资委员会共享信息的国家政府,以及/或来自与 CFIUS 具有类似国家安全审查程序国家的交易将比来自其他国家的投资者面临更少的审查。


5. 审查期内暂停交易的权力


FIRRMA 进一步授权 CFIUS 在交易时对国家安全构成潜在威胁时刻采取具体行动。根据 FIRRMA,CFIUS 可暂停拟议协议或未决的交易,或在 CFIUS 审查或调查时对一项完成的交易强制实施一项临时的风险协议。如果各方选择放弃拟议的交易,CFIUS 也可能要求当事人同意某些放弃交易的条件。


受到中国收购美国技术的触发,参众两院联合出击


从美方分析的中国收购美国技术总体情况看,近年来,中国对美国技术企业的收购趋向明显。荣鼎咨询的最新研究显示,1990~2017年,中国对美直接投资的领域主要集中于 4 个行业——房地产、信息通信技术(ICT)、能源以及农产品和食品业,占到中国对美直接投资总额的 2/3 以上。其中,2017年,中国对美实体经济的战略性投资力度明显加大,运输、物流和基础设施成为中国对美直接投资的最大领域,如海航完成了对美国金融租赁公司 CIT 旗下飞机租赁业务的收购,以及中投海外和中国人寿所在财团收购美国最大的停车基础设施业主运营商 InterPark 等。


以中国对美国信息通信技术(ICT)产业领域的投资趋向为例,主要呈现出投资额度大、聚焦于 IT 设备及软件和 IT 服务领域的总体特征。


2016年,中国对美该领域的投资超过 30 亿美元,其中包括两宗著名的半导体交易,即(1)华为资本和中信资本19亿美元收购 Omnivision Technologies,以及(2)北京亦庄国投(E-Town)旗下北京屹唐盛龙半导体产业投资中心 3 亿美元收购 Mattson Technology。


2017年,ICT 仍是中国在美投资的重要行业,但大部分交易集中在软件行业,如腾讯 17 亿美元入股 SNAP,今日头条宣布全资收购美国短视频应用 Flipagram,腾讯投资美国手游公司 Pocket Gems 等。同时,越来越多的中国企业关注在美国高科技制造业的投资,尤其是半导体价值链领域的投资,如由中国私募股权公司北京山海昆仑资本管理有限公司牵头的中国财团正设法确保 CFIUS 批准收购硅谷数模半导体(Analogix Semiconductor, Inc.)的交易等。


美方的分析逻辑是,以上事实反映了中国投资者借着“一带一路”的浪潮继续加大全球投资的趋势。因此,当越来越多的外国(尤其是中国)投资美国的高科技公司的走势愈趋明朗时,美国也提出了要保持自身技术领先,以支持其国防和经济安全的观点,其在具体的行动上主要表现为:(1)阻挠中资/中企对美国企业的收购或投资交易;(2)从法律手段对美国现有的投资审查程序作出大幅改革,收紧外国对美投资。


(1)交易受阻


中国对美投资交易受阻一方面是表现在投资额和交易数量的减少。


一方面是体现在受到美国监管的阻碍,而被叫停的交易情况。


(2)法律改革


基于以上事实推理,美国会参众两院均提出了《2018年外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA),以修正美国外国投资委员会(CFIUS)的现行程序(P.L.110-49)。其中,(1)FIRRMA 的参议院版本(S. 2098)是被纳入参议院版本的《2019财年国防授权法案》(S.2987,并纳入参议院对H.R.5515的修正案中)的第十七章下,并于2018年6月18日在参议院通过。(2)FIRRMA 的众议院版本(H.R.5841)于2018年6月26日作为一项独立法案在众议院通过。参众两院此次联合提出的法案是自2007年以来对 CFIUS 的外国投资审查程序作出的最全面修订。


从目前情况来看,美国收紧外国对美直接投资的趋向自2017年出现以来,其影响就在逐步发酵,最直接的后果就是流入美国的外国直接投资整体下降,而不仅仅是来自中国的投资出现下降。美国经济分析局最新数据显示,2016年一季度外国直接投资流入美国的总净流入量为 1465 亿美元,2017年一季度降至 897 亿美元,2018年同期进一步降至 513 亿美元。且这种下降被美国分析人士视为是美国在长期商业承诺的吸引力方面出现的普遍下降。



(机工智库研究员/罗蓉

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