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美投资限制: 是其所谓的对华仁慈,还是又一次的文字游戏?

2018-7-2 11:36| 发布者: luxin| 查看: 1047| 评论: 0

美国基于此前针对中国知识产权 301 调查宣布实施的两大主要措施中,关税问题已基本「尘埃落定」,首批 340 亿美元中国商品的征税将于7月6日起正式实施;另一项就是投资限制措施,表明特朗普政府措施监管的对象不仅涉及产品,还涉及资本,限制外资收购本土敏感技术、限制外资进入关键领域的趋向明显。


在此敏感时期,针对美国的投资限制措施,我们需要了解几个英文缩写单词:


CFIUS:美国外国投资委员会,是美国管理外国投资的一个跨部门机构,专门负责审查涉及“国家安全问题”的交易。


IEEPA:美国《国际紧急经济权力法案》,International Emergency Economic Powers Act,可在紧急状态下行使总统权力。


NDAA:《国防授权法案》,美国发布的财年国防预算的授权法案,经参议院和众议院审议通过后,由美国总统签署生效。


FIRRMA:《外国投资风险评估现代化法案》,2017年11月由参议员 John Cornyn 和众议员 Robert Pittenger 提出的外国投资委员会改革法案。


——尚方宝剑:《国际紧急经济权力法案》,从围堵中国产品到围堵中国资本,筹码不断升级


美国财政部目前正在考虑通过一项紧急法律限制中国对敏感技术的投资。美国财政部国际事务办公室助理部长 Heath Tarbert 表示,目前已设有独立办公室,专门评估《国际紧急经济权力法案》(IEEPA)可能适用的情况。


︱何为《国际紧急经济权力法案》?


《国际紧急经济权力法案》于1977年通过,根据该法,美国总统有权力宣布全国进入紧急状态,以应对「不寻常及极其严重的威胁」。据此,总统有权阻止一项投资交易,并扣押资产。该法案的厉害之处也在于此,即规定在「美国国家安全保障和经济利益遭受重大威胁」时,美国政府可冻结、没收外国持有的美国资产。这意味着,在非常时期美国可据此法冻结中国持有的美国国债,甚至一笔勾销美国对中国的欠债。


事实上,若动用《紧急权力法案》是当前中美贸易摩擦升级所可能产生的最坏结果,美国不仅要通过征税围堵中国产品,还要通过其国内的单边法律「套牢」中国资产、围堵中国资本,更直白一点其实就是直接抢钱,单边行径展露无遗。


3月27日,美国政府曾威胁称要对中国动用上述法案。而当前据消息人士透露,美财政部官员正在就禁止中国企业投资的领域制定具体计划,如半导体及所谓的 5G 无线通信等。如果从中美贸易摩擦双方对垒的角度来看,《紧急权力法案》也是美国握在手中的最大筹码,目的是为了防御中国可能针对美国对华征税措施在美债领域作出的反制。另据彭博社数据显示,2017年,中国企业在美并购规模已从2016年的 530 亿美元降至 318 亿美元。


目前,美国外国投资委员会的机构设置如下:


——改革 CFIUS 审查权限的立法旨在限制中国对敏感技术的投资,包括并购、合资、授权以及任何协议


事实上,美国会部分议员关于扩容 CFIUS 审查权限的立法建议在近年来一直都未停歇,美中贸易全国委员会在2016年底就提议美国会修改 CFIUS 的相关法规,以阻止中国国有企业「获得或以其他方式获得对美国企业的有效控制」,在程序上要求对涉及中国和俄罗斯等国家国有企业对美国企业的投资和并购交易进行强制通知。


2017年以来,CFIUS 扩权改革进程中涉及的几个主要节点如下:


■ 美中经济与安全审查委员会于2017年1月向国会提交的一份报告中指出,要对负责投资审查的机构 CFIUS 进行改革。


■ 2017年11月,美国会共和党和民主党参议员联合推出美国外国投资委员会的审查扩容法案,该法案由德州共和党参议员 John Cornyn 和共和党众议员 Robert Pittenger 提出,要求扩大 CFIUS 审查外国投资的权力,将审查范围从「涉及国家安全」扩大到「关键技术」,其中会涉及两个层面的含义:一是关键性的产业领域,如能源和半导体,以及关键基础设施;一是特定的技术,美国希望通过阻止外国企业获得这类特定技术,将这些关键技术及制造设备保留在美国国内,尤其提出要防止「半导体创新和制造业领导地位的丧失」。该主张起初是由奥巴马政府时期的首席科学顾问提出的,也是与特朗普政府观点一致的少数几个主张之一。其中,此次扩容法案的提案人之一 John Cornyn 就是积极鼓吹对中资设限的议员,认为中企收购美国技术,破坏了美国的比较优势和工业基础。


■ 2018年3月22日,特朗普指示财长姆努钦在 60 天内起草一项关于限制中资对美投资的方案,对中企、且仅针对中企施加更严格的条件。据此,推动修订美国外国投资委员会相关法律的进程也随之加快。


■ 2018年5月22日,美国会参众两院分别批准了不同版本的《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)。


■ 2018年6月初,美国会参议院将《外国投资风险评估现代化法案》作为《国防授权法案》的一部分予以通过。


■ 2018年6月26日,美国会众议院以压倒性多数通过了《外国投资风险评估法案》,以扩大美国外国投资委员会的审查权限。


我们基于对美国在投资限制方面动向的分析,发现了几个很有意思的特点:


■ 众议院和参议院 FIRRMA 版本的一个重要区别是:众议院立法还包括关于出口管制机制现代化的措辞,同时为商务部批准两用和军品出口设定具有永久效力的法定依据。


■ 目前来看,参、众两院关于 FIRRMA 的具体内容仍需最终协调一致,但两个版本均将强化 CFIUS 对关键技术外国投资的审查权限。此外,参议院的 FIRRMA 版本还包括对来自中国、韩国、伊朗、俄罗斯、委内瑞拉等国家的投资采取一套更加严格审查程序的内容。


■ 总体来看,CFIUS 审查权限扩大,高端制造业、敏感技术制造业领域的交易或成今后的投资审查焦点。


■ 合资企业或成今后审查的重灾区,因为美国认为合资企业是当前 CFIUS 审查的「漏网之鱼」,可能重点审查的领域包括中国企业对美国人工智能(AI)、增强现实(AR)和机器人技术等领域的合资与并购情况。


■ 总体措辞比此前预期的要温和许多。特朗普总统6月27日的措辞是:将利用强化的国家安全审查程序来阻挠中国收购美国的敏感技术,称这是一种比专门针对中国强加设定投资限制措施更为温和的做法。美国财长姆努钦当日也表示,美国将同等对待中国及其他国家的投资,在交易涉嫌国家安全威胁问题时加以阻止。


——未指明直接针对中国的措辞是对中国的仁慈,还是换汤不换药的文字游戏?


︱偏向于温和的措辞:


美国总统特朗普6月27日表示,美国外国投资委员会及拟将出台的一项扩大其权限的法律是解决基于 301 调查对来自中国投资设限问题的最佳方式,美国将实施具体的投资限制,并加强对中国人和中国实体的出口管制,以获得工业上的重要技术。与此同时,特朗普还于当天指示商务部审查出口管制制度,即「为了进一步确保对美国技术和知识产权的有力保护,指示商务部长审查有关关键技术的转让和出口的问题」,并通过此次审查评估美国的出口管制制度,必要时作出修改,以确保美国的国家安全和技术领先地位。


此前,美国财政部对特朗普的建议是:利用外国投资委员会来控制投资交易,而外国投资委员会的职权将通过国会的新立法予以强化;新立法将扩大 CFIUS 基于国家安全理由审查交易的范围。从目前的形势走向上看,财政部长姆努钦的意见被最终采纳。姆努钦倾向于运用国会授予的权力,采取更为慎重的和更为全球化的方式来保护美国技术,而白宫贸易顾问纳瓦罗则主张运用紧急制裁法案通过专门针对中国的具体限制措施。在美国抱怨中国通过合资企业、不正当许可以及针对美国科技企业的战略性收购等行为不公平获取美国知识产权的情况下,投资限制成为美国政府施压中国对其贸易、技术转让和工业补贴政策作出重大改变的措施的一部分。


︱温和措辞背后的「隐患」:


事实上,特朗普当日的表态还包括:指示国务卿、财政部长、国防部长和美国贸易代表与美国的盟友及贸易伙伴展开合作,支持其打击有害技术转让和知识产权盗窃的行为。但对于是否将适用国际经济紧急权力法案来实施投资限制问题,并未透露更多消息。特朗普却作出了如下表述:「如果国会不能通过有力的立法,更好地保护美国先进的技术和知识产权免受技术转移和并购的影响,因为这些技术转移和并购将威胁美国的国家安全及经济繁荣」,那么特朗普就将指示政府部门开发新的工具,并将在全球范围内予以推行。


特朗普在其声明中表示,《外国投资风险评估现代化法案》在获得最终通过之后将指示其政府「立即实施并严格执行」,以期解决有关在关键技术领域对由国家主导的投资的担忧。而且,若国会未能迅速通过该法案,特朗普表示将指示政府在行政权力下实施可以在全球范围内适用的新的限制措施。目前, FIRRMA 已于6月26日在众议院以 400:2 的压倒性多数获得通过。


︱不容忽视的出口管制:


尽管从措辞来看,美国似乎又玩了一把文字游戏,在表述中弱化了「中国」的字眼,但实质也是顺水推舟的将投资审查的对象范围扩大至包括中国在内的所有外国,即只要外国投资涉嫌威胁美国的国家安全,就将予以阻止。另外,不要忘了,特朗普在提及投资问题时,同时强调的出口管制却是明确地指明了「中国」。这实际上已经从针对中国知识产权和技术转移 301 调查的制裁措施中得到了升级,分析认为这至少体现在两个方面:即投资设限针对的国家从中国升级至所有外国;在针对中国的投资问题上,对于美国有利的是欢迎的,但对于敏感领域的投资仍将阻止,同时限制美国关键技术的出口。这也是「美国优先」的另一种形式的体现。


从心理学上分析,美国的上述处理在表象上确实有助于缓解当前处于紧张局势的中美经贸关系,尽管这实质上仍是换汤不换药的文字游戏。


︱从征税产品清单看,美国聚焦的仍是供应链安全角度的管控


从特朗普政府发布的征税产品清单来看,综合彼得森国际经济研究所的分析,我们发现在最新发布的 500 亿美元征税产品清单中,中间投入和资本设备产品的占比已经从此前版本的 85% 提升至 95%,消费品占比从此前的 12% 减少至 1%,其他产品仍保持在 4% 的比重。除很多涉及榴弹炮、榴弹发射器、直升机、卫星等产品外,还有很大一部分税目下的产品涉及「零件」,这些零件大部分用于技术产品,且美国的企业和工人依靠从中国进口的这些「零件」保持其在全球市场的竞争力。


分析认为,特朗普对中间投入和资本设备施加限制的做法是一种倒退,而一种基本的竞争策略是要通过降低贸易壁垒令美国企业更容易获得低成本、高质量的零部件,并通过鼓励企业在本地投资雇佣更多的美国工人创造更有价值的产品。特朗普反其道而行之,一方面被认为是存在与德国、英国、日本、韩国及其他亚洲国家在制造业及服务供应领域竞争优势缩小的顾虑,因为这些地方的零部件和设备的关税及价格仍然较低,一方面也被认为是其政治上转移不同意见者视线的考量。但无论如此,我们可以从中得出的讯息是,如果美国要从供应链角度对中国进行「封杀」,那么投资领域也不会落下。美国要填补缺失的零部件供应链,要么是转而从别国进口,要么是在本土实现供需平衡。而为了保障特朗普所谓的国家安全,前者是要通过征税、谈判及施压实现,后者就是要通过限制中国在美所谓敏感领域的投资实现。这种趋向也可以从美国当前在《北美自由贸易协定》(NAFTA)的谈判立场中窥见一二,即美国要对供应链加以控制。


对此进一步进行反向推理可以发现,对供应链的控制不可能仅限于美国本土,势必会涉及美国的主要盟友,包括欧盟、日本等,从而可能在投资领域对我制造业的设限形成围堵之势,需引起注意。


——CFIUS 改革法案的其他相关背景情况


(1)CFIUS 改革中涉及的权力方面,一是总统对外资并购干预力度的不断加大;一是对 CFIUS 审查职权的扩大;一是加大其他有关机构的权力。总统权力方面,美国总统对外资并购的干预力度不断加大。特朗普正式任职后,国会议员关于修改 CFIUS 相关法律的呼声也越来越大,随之而来的是有关提案在国会推进进程的加快。此外,特朗普本人对外资并购的干预也越来越频繁,例如2017年特朗普否决中国私募基金以 13 亿美元收购美国芯片制造商莱迪斯(Lattice)。事实上,特朗普任职一年多以来,也「身体力行」地证明了其对总统权力最大限度的运用,其手中的签字笔不停地签下总统行政令和备忘录,其中涉华问题占了很大份额。另外,在 CFIUS 审查职权方面,扩权将涉及覆盖包括知识产权转让在内的交易、审查房地产交易的权力、审查合资企业及少数股权投资交易的权力等;同时还将确定一份「特别关切国家名单」,来自名单上国家的投资方交易要增加特殊要求,例如伴随该提案提出的还有国会议员提议要对俄罗斯和中国企业在能源、基础设施、电信、媒体(电影制片厂)和金融服务方面的并购交易予以拒绝。在其他机构的权力方面,特朗普认为 CFIUS 在「经济和国防利益的平衡或权重」正在发生变化,国防部和情报部门今后将在委员会中拥有更大权力。


(2)针对合资企业的问题成讨论焦点,美国今后对外资审查的趋向是不但要审查并购案,还要审查合资案。特朗普政府官员 Clete Willems 表示,该项立法将实现一种「平衡的方法」,在保持美国「开放投资环境」的同时关闭现行 CFIUS 法的漏洞。有议员认为这些漏洞主要是:一些中国公司通过与美国组成合资企业,或通过授权绕过 CFIUS 的审查,因此美国应加快推动法案堵上这些「漏洞」,要求对外国股权超过一定门槛的合资企业进行审查。美国国防部也表达了对中国投资者资助美国初创公司在诸如人工智能(AI)、增强现实(AR)和机器人技术等军事应用领域开发尖端技术的担忧,认为此类投资通常不是完全的收购,可以规避 CFIUS 的审查。


(3)在机构或程序层面上,美国财政部目前有一个专门负责限制中国投资措施的特别办公室,考虑和评估上文提及的《紧急权力法案》及 CFIUS 改革法案。从程序上看,在目前的框架下是由企业自愿向外国投资委员会提交与外国企业拟议的交易情况,或将修改为要求外国政府控股在 25% 以上的投资者在有意向收购一家美国企业 25% 以上股份的情况下必须向 CFIUS 咨询。




(文/机工智库研究员  罗蓉

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