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特朗普箭指中国,却扎了盟友的心,实则搅局全球价值链

2018-3-16 09:00| 发布者: luxin| 查看: 1047| 评论: 0

美国总统特朗普于美国当地时间3月8日下午3时30分在白宫椭圆形办公室签署总统令,对进口钢铁和铝产品分别征收25%和10%的全球性关税,加拿大和墨西哥获得临时豁免。总统令宣布两周后,关税将付诸具体实施。


美国此次行动引发各方强烈反应,原因主要是美国所谓盟友的“躺枪”,毕竟该行动从始至终叫嚣的针对对象是中国,但出台的却是全球性关税。


在引起一波震动(如欧盟威胁称要对一些美国品牌实施报复,美国则表示要对欧洲汽车“放大招”)之后,特朗普开始抛出“橄榄枝”,在具体的征税方案中,对加拿大和墨西哥给予了临时豁免权,但是否延长取决于北美自由贸易协定(NAFTA)的谈判情况;此外,欧盟、澳大利亚和日本等也在与美国讨论可能的豁免问题。


表面上看,此次中国可以“坐山观虎斗”,但实际上特朗普通过征税不仅要威慑其“盟友”,以关税为筹码换取相关利益,包括支持美国在其他方面的贸易行动等,同时也是其搅局当前全球价值链的开端,尤其是在高科技产品领域,毕竟钢铁和铝产品是美国制造业回归的关键一环,而其将中国视为“竞争对手”的战略思路并未改变。


︱“一个不能保护国内繁荣的国家不能保护其在国外的利益。”

——美国总统唐纳德·特朗普


“一石多鸟”的征税策略,目的是要维护美国在海外的威势和影响力


特朗普说,美国国内的经济活力、增长和繁荣对于美国在海外的威势和影响力是绝对必要的。那么,要实现这种经济活力、增长和繁荣,钢铁和铝的产能过剩问题是一个很好的切入点,一来可以借此扩充国家安全的概念,二来可以较之于其他领域更为明显的提高就业水平,三来可以借机采取后续行动。


1.特朗普将经济安全界定为国家安全,扩大了国家安全的范畴,认为保护美国钢铁产业不受不正当行为的影响对于保护美国的国家安全具有重要意义,美国国内生产的钢铁和铝产品可以满足国防及关键行业的需求


美国是世界最大的钢铁进口国,进口量几乎是其出口量的4倍,铝产品的进口量是其国内产量的5倍。美国进口的铝被广泛用于抵免武器和飞机的制造,包括装甲多用途车辆(AMPV)、两栖突击车(AAV)、布拉德利战车(BFV)、AH-64阿帕奇直升机、V-22倾转旋翼机(绰号“鱼鹰”);进口的钢铁产品被用于各种航空母舰、两栖部队舰艇、潜艇、坦克和轻型装甲车的制造。


商务部的调查认为,目前美国钢铁和铝产品的进口水平可能威胁到美国的国家安全,美国国内钢铁和铝工厂的进一步关闭可能致使美国无法生产足够的钢铁和铝以满足在国家紧急情况下的国防和关键行业的需要。


据此,特朗普政府反对破坏国家安全的贸易做法就是:对进口钢铁征收25%的关税、对进口铝征收10%的关税,认为对进口钢铁和铝产品的关税将使进口减少至这些行业所需的水平,从而实现行业长期的生存能力,使得关闭的工厂能够重新开放,可以保留熟练的劳动力,维持或增加生产。同时,加强国内钢铁和铝产业也能够减少美国对外国生产商的依赖。


2.该案认定对美国国家安全构成威胁的因素包括产能过剩、不公平贸易行为以及产业政策等,认为其伤害了美国的关键行业(包括钢铁和铝),可以预见今后美国在这些领域的关注度将加大


特朗普总统征收的关税涉及威胁国家安全的钢铁和铝产品的进口量和环境。商务部通过调查得出的结论是:钢铁进口水平和全球过剩产能削弱了美国的国内经济,因此有可能损害国家安全;外国钢铁进口水平可能会损害国内生产,从而损害国内安全;全球过剩的钢铁产能将使美国生产商面临来自外国进口的越来越多的竞争,因为其他国家为实现自身的经济目标均增加了出口;铝的进口量和现状正在削弱美国的国内经济,并可能损害国家安全;外国进口量的不断增加使国内生产商面临失去生产关键基础设施和国防所需铝的生产能力;过剩的产能,特别是在中国,是美国国内铝产量下降的主要因素。


支撑上述结论的数据是:过去几十年中,美国钢铁行业受到低价进口产品的冲击,仅余1家美国钢铁制造商生产用于电力变压器用钢(电力变压器是一种重要的基础设施)以及1家批量生产装甲钢板的企业。全球产能过剩刺激了美国对钢铁和铝产品的进口,目前的全球钢铁过剩产能已达7.37亿公吨。2016年,中国铝产品的过剩产能达到390万吨,是美国产量的4倍多。美国铝冶炼厂也同样面临廉价铝产品的进口冲击,2016年,进口铝占原铝需求总量的90%,高于2012年的66%。此外,美国目前也仅剩1家可以批量生产国防航空航天用高纯度铝的生产商。


据此,特朗普认为,仅通过国际努力解决这一问题远远不够。这同时也意味着,特朗普政府并未放弃国际努力,这里的国际努力就包括谈判、“结盟”以及交易,尤其是以中国为针对对象的交易和“结盟”。


3.钢铁和铝产品是美国制造业回归的关键一环,对就业水平的带动作用明显,并将事关美国国家安全和经济福祉至关重要行业的大量失业归咎于美国钢铁和铝产量的下降


商务部的调查结果显示,美国钢铁和铝关键产业部门在就业方面长期呈下降走势。2000年初以来,钢铁工厂和铁合金生产部门的就业岗位减少了5.4万,氧化铝和铝生产部门的就业岗位减少了4万多。尽管需求大幅增长,但自2012年以来,已有6家原铝冶炼厂永久关闭。现代化的原铝生产需要训练有素、技术熟练的工人,冶炼设施的关停也会影响有技能工人的培养。具有熟练技能的钢铁和铝生产工人的流失威胁着美国在该行业的全球竞争力,一旦发生大规模的生产激增或生产动员就会出现问题。


︱“美国国内的经济活力、增长和繁荣对于美国在海外的威势和影响力是绝对必要的。”

——美国总统唐纳德·特朗普


特朗普政府的关注点一直是“美国优先”,而要实现“美国优先”特朗普考虑的捷径就是挟制盟友共同应对中国,争取美国利益


1.美国国内持不同意见者担心对钢铁和铝产品的全球性关税不会对中国造成太大影响,反而会遭致报复,“误伤”美国的盟友也会影响美国的贸易同盟,同时提出对新产品的征税建议


在对进口钢铁和铝产品的232调查征税问题上,美国国防部的权衡一直就是:担心特朗普对某些商业建议的选择会对美国的主要盟友产生负面影响,认为232行动的重点应是纠正中国的生产过剩和打击其企图规避现有反倾销税的行为,认为有针对性的行动较之于全球性的配额或关税更可取,尤其针对铝产品单独采取威胁行动足以“迫使不良行为者改善行为”。


美国著名智库的分析认为,特朗普提出的针对钢铁和铝产品的全球性关税不会对中国造成太大影响,并建议特朗普瞄准电子、玩具和纺织品。世界银行数据显示,2016年,美国自中国进口的金属仅占美国总进口的5.1%,而机械和电子产品占比达到48%,家具和玩具等杂项物品占总进口的16.5%,纺织品和服装占8.6%。分析基于上述数据认为,特朗普选择了错误的产品进行反击解决与中国的巨大贸易逆差问题,但如果要对高价值产品(如电子产品)等征收关税又将波及全球庞大的供应链,损害美国的盟友,包括日本、韩国和中国台湾地区。


牛津经济研究院亚洲首席经济学家Louis Kuijs认为,如果特朗普真的想打击中国对美国的出口,就必须将眼光越过这种小打小闹的钢铁和太阳能电池产品,而着眼于大件电子及通信产品,解决美国与中国的贸易逆差问题必须聚焦于存在贸易逆差的大类产品上。


特朗普在日前发布的贸易政策议程中警告,将使用所有可用工具来阻止中国政府主导的经济模式破坏全球竞争,但美国在钢铁和铝产品方面的出击显然并未达到“重击”的效果。


对此,前美国财政部官员David Dollar表示,要达到重大效果还必须着眼于自中国劳动力密集型产品的进口限制,包括鞋类产品、服装、手机、电视机及电器产品。


国际货币基金组织中国问题前首席分析员、现任美国康奈尔大学教授Eswar Prasad表示,美国当前致力于缩小两国贸易逆差的出发点是受到两国宏观经济条件即贸易政策驱动的,美国正在进行财政扩张,美国贸易逆差额势必会进一步上升,这为潜在的针锋相对的贸易对抗打下了基础,中国政府可能会实施一些反击措施,包括减少购买美国的产品,对美国大企业征税或进行反垄断调查等。中国也并未避讳一些威胁美国企业利益的言论,例如美国汽车和苹果的销量将在中国遭受挫折、美国的大豆和玉米的进口也将叫停等。日前中国商务部已主动对自美国进口的高粱发起了双反调查,并正在研究是否限制美国大豆的进口,这会损害特朗普在一些农业州的支持率。


2.美国国内持支持意见者认为征税涉及的产品范围不够,建议纳入电工钢和石油管材产品,同时还将关注点聚集于转运问题


日前,美国国会来自钢铁州的参议员(RobertP. Casey、Rob Portman和SherrodBrown)致函总统特朗普,要求政府扩大232调查的救济范围,并建议优先考虑电工钢产品。


来自俄亥俄州和宾夕法尼亚州的这3名参议员在信函中表示希望政府在第232节钢铁产品征税范围中增加更多的电工钢产品,认为目前的救济措施中未纳入电工钢产品是“不完整的”,因为在3月8日特朗普宣布的钢铁产品征税令中并未涵盖电工钢板材、铁芯材料及铁芯部件等产品。根据信函中的表述,“钢制品”在美国协调关税明细表(HTS)中的税号包括(6位码):7206.10~7216.50,7216.99~7301.10,7302.10,7302.40~7302.90以及7304.10~7306.90,并包括这些税号下的任何后续修订。


根据白宫日前发布的总统令,征税产品清单主要包括扁钢、长钢、管材、半成品和不锈钢制品,此次议员要求增加3个税目的产品,即8504.90.9634(电工钢板材)、8504.90.9638(铁芯用电工钢)及8504.90.9642(铁芯部件)。


此外,上述议员还提及对转运的关注,认为如未涵盖电工钢产品只会助长转运,他国可以使用外国生产变压器的核心部件或铁芯,再将这些产品(晶粒取向电工钢)出口至美国。晶粒取向电工钢是一种特殊用钢,用于生产电力变压器的铁芯,是国家关键电网基础设施的关键部件。


信函称,2017年,美国晶粒取向电工钢的进口量增长了101%,但价格下降了30%~35%。AK钢铁公司称,他们不得不关闭整个国家晶粒取向电工钢的最后一条生产线,而根据当前的征税产品范围,AK钢铁公司无法从总统提出的补救办法中完全受益。


除电工钢外,信函还认为征税范围应纳入石油管材产品,涉及82%的进口增幅,其中大部分来自韩国。但韩国并未在该领域形成垄断,言下之意是韩国生产的石油管材的主要用钢来自于中国,然后经韩国转运至美国。


3.趋向:美国政府或有意改写美国贸易政策的规则,将以232调查作为该政策的核心组成部分,并将加紧制定一项广泛的计划


以特朗普此次关于进口钢铁和铝产品的征税决定为例,其贸易政策的出发点基本可以概括为:外国正在利用美国,美国需要用关税加以反击,而且特朗普坚信,他可以见证钢铁生产在美国的复兴,可以让“锈带”重现钢厂烟囱烟雾缭绕的“盛况”,并将高薪的钢铁制造就业岗位带回美国。特朗普任职以来多次重申,要用美国法律规定的所有可用工具反击实施不良贸易行为的国家(地区),中国是其主要针对对象。


另根据美国商务部2019财年年度预算案,商务部希望在产业安全局(BIS)和国际贸易管理局(ITA)内设立一个小组,专门负责进口对国家安全影响的232调查事务。届时,232调查将由行业部门、机构负责人或商务部长发起。


商务部要求在2019财年为ITA和BIS争取额外的资金创建团队专门处理232调查,为此商务部要求为28个新职位追加480万美元的资金。其中,BIS出口管理司将有13名员工,处理国防工业基础研究,该团队所需经费为420万美元。预计,2019财年,来自其他机构的国防工业基础调查要求以及其他产业部门、机构负责人或是商务部自主发起新的232调查将逐渐增多。


例如,总统的国家安全战略要求对美国的国防工业基础以及与国家安全至关重要的相关供应链进行系统评估,重点放在未来的投资和劳动力技能上。BIS也在支持一项行政命令,以评估和加强美国制造业和国防工业基础的供应链弹性,评估和跟踪影响美国国家安全问题的十几个关键部门。此外,ITA增加的资金部分也将用于支持第201节保障措施调查以及满足美国外国投资委员会的工作量要求。


4.没有永远的敌人,也没有永远的朋友:美国就豁免关税向欧盟和日本提出交易筹码,达成针对中国贸易行动上的合作共识,未来中国或面临双边和多边围堵,具体或将涉及补贴、投资限制、半导体、电子商务等领域


3月10日,美国贸易代表莱特希泽前往布鲁塞尔,与欧盟贸易委员马尔姆斯特姆及日本经济产业省大臣世耕弘成会晤,讨论如何共同应对中国的贸易做法,同时还阐述了特朗普政府关于301调查拟将实施的补救措施情况。


莱特希泽游说欧盟和日本不要对美国即将采取的301调查发出反对意见,并进一步要求在WTO联合提起诉讼。此外,还将敦促欧盟加快设立投资筛选机制。


在涉及301调查的问题上,美国政府今年年初就在考虑设立投资互惠机制,对中国数百种产品实施有针对性的关税。美国贸易代表办公室的301调查报告已于2017年底完成,其提出的补救措施目前尚在各机构进行审查。莱特希泽几个月来也一直在就细节问题进行推动,包括诉至美国法院及WTO所可能涉及的法律问题。各种迹象显示,301调查的补救措施也即将宣布。


根据欧盟委员会随后发表的声明,三方同意采取的步骤包括:出台强大的关于工业补贴的规则、强化WTO的通知要求、加强关于贸易扭曲行为的信息共享。


美欧日此次会议的共同目标是中国问题,在三方会晤前,欧盟贸易委员马尔姆斯特姆发推文表示,希望美国在排除的一些国家方面更为“明确”,但会晤情况并未澄清马尔姆斯特姆的这一关注点。


美国曾表示,如果盟友能够同意达成“令人满意的替代手段”来解决钢铁和铝进口对国家安全造成的威胁,关税就可以被取消或修改。而目前,特朗普已将与其他国家的谈判交由莱特希泽负责。


此次在布鲁塞尔的三方会晤达成的共识是:要共同解决非市场导向的政策和做法,因为这些政策和做法带来了严重的产能过剩,为工人和企业造成了不公平的竞争环境,阻碍了创新技术的发展和应用,也破坏了国际贸易的正常运作,包括在现有规则并未生效的领域。会后,三方达成了一系列“初步联合行动”,包括:


确定制定更强有力的工业补贴规则的基础,通过合作共同维持现有纪律,解决市场扭曲或产能过剩问题;


通过在已提起的及新提起的WTO争端中加强合作,执行现有规则;


在WTO的常设机构中努力提高WTO监管职能的效率,包括对通知要求的加强;


与各成员政府的有关机构进行合作,通过各自框架内信息的交换以及可能考虑的协调手段,在投资筛选方面进行合作;


与各成员政府的有关机构进行合作,以便进一步推动出口信贷国际工作组制定一套新的国际指导原则;


加强有关贸易扭曲做法的信息共享;


在诸如G7、G20、经合组织(OECD)等国际论坛,及全球钢铁论坛以及各国政府/机构关于半导体会议等产业部门的倡议上展开密切合作;


加强WTO的规则制定职能,各成员部长要重申其在关于电子商务的MC11联合声明中所做承诺。


由此可见,中国今后或将在双边和多边遭遇多重围堵,涉及补贴、产能过剩、投资限制、电子商务、出口信贷、半导体等多领域,形势严峻。但需要指出的是,会议仍未能澄清各国如何申请例外对待的问题。


特朗普表示,美国贸易代表莱特希泽将与其他国家谈判关税事宜。此前白宫贸易顾问纳瓦罗曾经表示不会针对特定国家豁免关税,但在3月7日又表示,对美钢铝制品的出口国,可以作出妥协来换取豁免。但每宣布一个豁免国,关税标准会对其他被制裁国家相应提升,“以提供对国内工业的相同保护程度”。


在具体征收方案中,特朗普对加拿大和墨西哥给予了临时豁免权,是否延长取决于北美自由贸易协议的协商情况。特朗普在当天的内阁会议上表示未来他可能再次提高或下调关税税率,“必须保护和重建美国的钢铁和铝工业,同时对真正的朋友,以及在贸易与军事上公平对待我们的国家显示更大的灵活性和合作。”


目前,除加拿大和墨西哥外,欧盟和澳大利亚也在讨论可能的豁免问题,还强调了关税在国防领域,包括制造业、国防工业基础、经济安全以及如电网、水坝和水处理厂之类的关键基础设施领域适用的合理性,认为这是广义的国家安全界定。


在涉中国问题上的有关推理是:即使与中国就产能过剩问题达成协议,该问题的解决仍将至少需要5年或更多的时间,而同时中国的钢铁产品将充斥全球市场,全球市场又将“淹没”美国市场,这对于美国的国家安全和经济安全而言是一个极大的威胁。也就是说,尽管中国不是美国钢铁和铝产品的主要进口国,但中国的钢铁和铝存在巨大的产能过剩,对美国产业造成了威胁,因此关税是美国特朗普政府推动解决这一问题的“关键部分”。


此外,美欧日三方还将于6月在巴黎召开的经合组织部长会议上再次讨论上述合作计划,并探索新的合作领域。3月9日,美国总统特朗普与法国总统马克龙、澳大利亚总理特恩布尔也就钢铁和铝产品关税豁免问题进行商讨,研究解决办法。


美国以中国为“战略竞争对手”采取一系列贸易行动的背后是特朗普试图对全球价值链的重新洗牌


1.征税引发的直接后果是OECD紧急呼吁加快解决全球产能过剩的根本问题,中国今年在钢铁产能过剩论坛上将面临一场硬仗


经合组织(OECD)定于6月召开全球钢铁产能过剩论坛部长级会议。在特朗普宣布对进口钢铁和铝征收全球性关税以来,引发的各方震动也促使OECD呼吁论坛要加快解决全球产能过剩的“根深蒂固”的问题。


经合组织钢铁委员会于3月5~6日举行会议,全球钢铁产能过剩论坛于3月7~8日举行会议,会议传递出的信息是:全球论坛确定的合作机制仍是这一根深蒂固问题得到长期解决的唯一途径,而特朗普关于钢铁和铝产品征税的决定将占到会议议程的很大一部分,钢铁行业正面临严重的全球性贸易和调整问题。


美国尤为关注的是:一国提供的补贴是否有所克制,是否基于同一基础对待所有企业,以及是否对国有企业提供了优惠。会议援引3月5日的政府工作报告中,中国在2018年将削减3000万吨无效的钢铁产能,2017年中国削减的钢铁产能超过5000万吨。此外,中国近期还承诺削减包括线材和螺纹钢等钢铁产品的出口税,该项政策已于1月1日生效。


对此,OECD也表示担心,这是否意味着中国将继续开始出口这些产品。加之当前已有消息显示,美国可能通过交易再次“巩固”了与欧盟、日本的同盟,届时或将联合印度、拉美各国,继续对中国形成联合发难,中国即将迎来一场硬仗!


︱特朗普2020年竞选口号:让美国继续伟大!


2.美下一步或将在“美国优先”议程中的6大核心行业有所行动,目标直指中国作为全球制造中心的定位,破坏中国在全球价值链中的地位


需要提醒的是,伴随钢铁和铝产品征税发酵的还有国家经济委员会(NEC)主任科恩的离职,科恩是特朗普此次关税计划的最大反对者,在贸易顾问彼得·纳瓦罗升任总统助理后,科恩在决策过程中也被逐渐边缘化。而纳瓦罗是白宫最强硬的贸易鹰派人物,特朗普当前提出的“美国优先”政策立场就是纳瓦罗帮助打造的。


白宫此次的人员变动也表明美政府支持全球化内阁成员势微,贸易鹰派声势渐强。事实上,特朗普在2016年6月的匹兹堡竞选演讲中就表示,将运用232调查的工具来捍卫美国的权益,保护美国的工人,以及美国的国家安全和经济安全。在当时的演讲中,特朗普表示,如果要实现真正的改革,我们将不得不拒绝强大的公司、媒体精英和政治人士推动的一些阻碍性的运动。这也意味着特朗普将不遗余力的推进针对中国的一系列贸易行动。


下一步,在半导体领域、电工钢领域、知识产权领域等,美国政府均会有进一步行动的考量,直指中国的高技术产品,对内实施进口限制,对外实施出口管制,目标就是针对中国作为全球制造中心的定位,要破坏中国在全球价值链中的地位。


研究公司Cowen Washington Research的分析师克里斯·克鲁格(Chris Krueger)进一步指出,半导体行业是特朗普“美国优先”议程中的六大核心行业之一,其他还包括钢铁、铝、汽车、飞机和造船业,美国可能会在数周内发布一份有关所谓中国强制技术转让的贸易行动报告,较8月18日的截止期限大幅提前。该报告可能会建议征收关税,封杀中国的投资或者合资公司。


如果特朗普决心打击知识产权转让,拥有中国客户或者在中国拥有工厂的美国半导体公司可能将卷入这场战火。中国是芯片行业最大的市场,如果中国展开报复,一些美国公司可能会受到影响。彭博智库分析师马特·拉森(Matt Larson)表示:“在知识产权的大战中,如果中国采取报复,将对制造和和知识产权公司造成显著影响。”


根据世界知识产权组织发布的《2017年世界知识产权报告:全球价值链中的无形资本》,中国在全球制造业创造的价值链中的地位稳步提升,中国提供的高技术附加值产品和服务稳步增加,中国企业也正逐步跻身于高技术附加值上游生产商,中国制造也正从此前简单的加工组装向越来越多拥有高价值知识产权的创造转变。


中国在价值链高端领域的快速转变及布局能力引起了美国的“恐慌”,以半导体行业为例,从智能手机发展的视角点来看,半导体行业增长的驱动力已从此前传统的PC转向移动产品市场,包括智能手机及平板电脑等,未来可能向穿戴设备、VR/AR设备转移,2018年具体将围绕汽车电子人工智能(AI)、存储器及5G网络等多个领域发力;另外,在太阳能光伏产业领域,过去10年,价值链上游和中游都在向中国转移,中国是目前这一行业的“重要玩家”;等等。


中国在全球价值链作用的新动向涉及各国今后在高技术产业领域的“站位”,也是涉及贸易竞争力、企业竞争力、产业竞争力布局的重要一环,因此特朗普所称要利用所有可用工具抵制中国的实质是要对全球价值链的重新洗牌。


特朗普要利用单边的贸易行动、双边的协定谈判、多边的监管机制施压中国,涉及的可用工具包括但不限于国家安全威胁的232调查、传统的贸易救济措施(反补贴的运用或将成为重点,反倾销和保障措施的运用频率也将加大)、涉知识产权问题的301调查和特别301调查等、投资审查、WTO争端解决机制项下的诉讼以及对高新技术、敏感技术的出口管制、涉及电信贸易的1377节审查等等,需引起注意。


您对特朗普今后的对华政策有何看法?


(机工智库研究员  罗蓉)

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