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如果特朗普要严加限制进口,谁都挡不住!

2018-1-18 14:54| 发布者: luxin| 查看: 819| 评论: 0

NAFTA和其他贸易协议


《北美自由贸易协定》(NAFTA)是由乔治·华盛顿总统谈判达成的。1992年布什批准,以及在比尔克林顿总统增加了工人权利和环境的协议后1993年经议会批准该议案。


它于1994年1月1日生效,放宽了美国,墨西哥和加拿大之间的贸易和投资关系,在十年内消除了所有美国和墨西哥的关税,除了一些出口超过15年分阶段的农产品。因此,1993~2013年(当NAFTA自由化完全分阶段),美国与墨西哥的货物和服务双向贸易额名义增长了5倍以上,而与世界其他地区的贸易增长了近4倍。


该协议还促进了区域能源市场与许多特定行业的整合,特别是汽车、电子和纺织品。


但《北美自由贸易协定》确实为其签署国提供了退出的路径。


《协定》第22章(如同其他自由贸易协定)允许任何成员在向其他缔约方发出六个月书面通知后退出。


通过行使对外交事务的权力,总统可以通知取消对加拿大和墨西哥(和其他自由贸易协定伙伴)的协议。


美国从北美自由贸易协定(或其他自由贸易协定)退出并不会使从加拿大,墨西哥或其他自由贸易协定伙伴进口的美国关税从优惠税率(大部分为零)到在美国协调关税表(HTS)的第1列中规定(限制)最惠国税率,并且肯定不会实施特拉姆对墨西哥威胁的35%的税率。


自1934年第一个互惠贸易协定法以来,美国总统在国会授权的法定权限下宣布了降低美国的关税。 


通过发布新公告或撤销克林顿总统早先的公告,特朗普可以对从墨西哥进口回归到最惠国税率(平均约3.5%的从价税,但对服装和鞋类的税率高得多)。 


根据NAFTA实施法案(1993年12月8日签署)第201节,优先NAFTA税率最初由克林顿总统宣布(1993年12月15日颁布的第6641号公告)。 虽然回归到较高的最惠国税率在美国商业史上是绝无仅有的,但“北美自由贸易协定法案”第201节仍然有效,使总统能够在与国会磋商后宣布“附加义务”,这让加拿大和墨西哥的互惠减让的一般水平成为必要和适当的。


“互惠优惠的一般水平”是模糊的法律术语,同样受到总统解释的约束。


特朗普总统的律师可以争辩说,终止NAFTA需要恢复从墨西哥进口的最惠国税率,因为墨西哥对美国的出口超过美国对墨西哥的出口,或者因为墨西哥对来自美国的进口征收增值税,反之亦然,因为美国没有增值税。


在一个新的公告(或撤销先前的公告)之前或之后,类似的终止协议也可能使特朗普将进口商品从其他自由贸易伙伴的关税税率从优惠税率(大部分为零)提高到世贸组织HTS第1列作为美国约束率最惠国待遇水平。


然而,如果特朗普实际上“退出”WTO,最惠国关税绑定可能会失去法律效力。


在这种情况下,美国关税或回归到美国HTS第2列中规定的较高水平。这种情况造成的后果似乎远远超过了特朗普的行为所能所设想的。


对于他的预期行动,特朗普总统可以引用国会权威在《北美自由贸易协定》和其他自由贸易协定中的具体授权,以宣布关税,以及总统的外交事务权力终止北美自由贸易协定或其他自由贸易协定。


在此情况下,特朗普将面临大量的国会批评和法院的挑战,但他仍将有时间来执行他的政策措施,因为法院对于纠正立法和关于复杂的宪法问题很少做出裁决。


对总统权利有限制的法规


三项法律将使总统特朗普部分地实现他的高关税目标,而不用“退出”世贸组织,这三项法律可能被描述为有限的法律。


这些法律是1962年《贸易扩展法》第232(b)条和《1974年贸易法》第122和301条。


美国随后在《关税和贸易总协定》(GATT),WTO和自由贸易协定中约束其关税的事实并不凌驾于援引这些法规赋予的总统权力。 但是,通过违反其约束关税,美国将给予贸易伙伴根据国际法提出申诉的理由和报复权。


1962年《贸易扩展法》第232(b)条。1962年《贸易扩展法》之前是1955年和1958年的《贸易协定延期法》;所有这三个法规都是冷战的产物。


1955年的法令限制总统不要降低对国家安全至关重要的产品的关税。1958年和1962年的法令还使总统可以根据需要提高关税或限制进口,以加强国家安全。


根据1962年法案,应另一个联邦部门或机构,私人当事方或其主动要求,应急计划办公室主任应调查特定物品的进口对国家安全的影响,如果他发现有负面影响,总统将施加必要的进口限制。该项规定对实施限制的性质或关税的多少没有限制。


第232(b)条历来被用来限制特定物品的进口,例如工业紧固件和机床。


然而,政府律师认为第232(b)条是尼克松总统在1971年实施的10%附加费关税的法律依据之一。特朗普可以指示他的官员调查由于成千上万的中国和墨西哥进口造成的对美国工业中心区的国家安全影响。毫无例外,法院将依据行政部门的要求作出国家安全的决定。


因此可以想象,在调查后,特朗普总统可以对大量进口商品征收高关税。如果美国总统根据第232(b)节的规定采取行动,受影响贸易伙伴可能根据关贸总协定和其他协定向WTO提出提起申诉。可以根据 GATT第21条安全例外或者根据GATT第23条减免要求赔偿。


《1974年贸易法》第122节。该节授予总统特别权力,“处理大量和严重的美国国际收支赤字”。


根据第122节,总统可以征收高达15%的关税或采取数量限制作为补救措施,或同时采取两种措施,措施实施的期限长达150天,作为补救,无论是非歧视性还是针对一个或多个国家,因为与这些国家存在大量的国际盈余。采取的补救措施如果超过150天的限制将需要新的国会授权。


似乎很可能的是,法院允许总统援引第122条补救措施150天,然后暂停措施25天,经过国会的重新授权后再针对同一目标国家采取措施150天。


当然,150天15%的关税不能满足特朗普总统的既定目标。 但与“1962年法令”第232(b)条不同,第122节关税可以全面执行,而无须事先进行国家安全调查。


因此,在150天的补救措施执行完成后,特朗普总统可以援引第122节的规定继续采取更激烈的措施。


当然,中国、墨西哥和其他国家可能会质疑国际收支理由,这与美国在WTO下的义务不一致。但一项WTO争端将至少需要18个月的时间作出裁决,特朗普总统可能会选择忽视一个不利的决定。


最坏的情况可能是,受影响目标国家可能根据GATT第23条提出减免,或者诉诸自助予以报复。


《1974年贸易法》第301节。如果特朗普总统决定其关税的主要目的是对海外不公平的贸易做法进行报复,他的律师可以援引《1974年贸易法》第301节。


根据该条款,当有任何利害关系人申诉外国的做法损害了美国在贸易协定下的利益或其他不公正、不合理或歧视性行为给美国商业造成负担或障碍时,美国贸易代表办公室可进行调查,决定采取撤消贸易减让或优惠条件等制裁措施。


美国贸易代表办公室(USTR)也可根据上述情况决定是否自行启动调查。


该条款授予美国总统对外国影响美国商业的“不合理”和“不公平”的进口加以限制和采用广泛报复措施的权力。总统然后可以采取各种报复行动,包括执行关税或其他进口限制。该法规没有规定援引或取消第301节措施的时间表。


对总统权力没有限制的法规


另外两个法规将使特朗普几乎没有限制地采取相当激烈的行动:《1917年与敌对国家贸易法案》(TWEA)和《1977年国际紧急经济权力法》(IEEPA)。


1917年美国国会通过了《1917年与敌对国家贸易法案》,禁止对敌对国进行财政金融和商业贸易。


美国的《1977年国际紧急经济权力法》规定在美国国家安全保障和经济利益遭受重大威胁时,美国政府可冻结,没收外国持有的美国资产。


《1917年与敌对国家贸易法案》。这部法律于美国参加第一次世界大战时颁布,是美国总统关于国际贸易、旅游、投资和金融方面的所有权力的来源。


根据该法最初的规定,《1917年与敌对国家贸易法案》第5(b)节授予总统广泛的战时管理所有形式的国际商务和冻结和扣押外国资产的权力。


这些权力不仅限于与敌国的贸易,也不限于其资产——它们涵盖了“规范与外国的商务……”的所有范围,这条回顾了《美国宪法》第1条第8节的规定。


美国在1933年没有战争,但它面临财政危机,罗斯福总统援引第5(b)节宣布国家紧急状态。此后国会批准并延长了《1917年与敌对国家贸易法案》以涵盖总统宣布的国家紧急情况。


《1917年与敌对国家贸易法案》没有特别授权总统提高关税。 但在单一案例中,美国海关和专利诉讼法院(526 F 2d 560)认为,1971年作为应对“尼克松冲击”措施的一部分,对进口产品采取提高10%的关税,期限为3个月,这一做法属于总统权力范围内的管制进口措施。


在这种情况下,“国家紧急状态”一直持续到1953年朝鲜战争结束。此外,第一条第8款中“管制”一词的宪法使用明确包括征收关税。


由此可见,特朗普总统可以援引《1917年与敌对国家贸易法案》对他指定的任何国家的进口商征收他选择的任何关税税率。


1976年,国会修改了《1917年与敌对国家贸易法案》,以涵盖现有的已宣布的紧急情况以及新的行动,仅仅是“在战争期间”。作为配套措施,1977年1月,国会通过了“国际紧急经济权力法”(涵盖新近宣布的国家紧急情况)。


尽管在第5节(b)开头语言中出现的“战争期间”的限制,就特朗普采取威胁的关税而言,《1917年与敌对国家贸易法案》可能并非毫无依据。


长期的历史实践,从1803年第一次巴巴里战争到现在的叙利亚和利比亚,包括朝鲜和越南战争的特种部队,已经充分确立,美国不需要国会宣布战争(根据《美国宪法》第8条第1款)。


如果特朗普总统援引《1917年与敌对国家贸易法案》对墨西哥和中国征收高关税,他肯定会面临法庭的挑战。


美国全国零售联合会以及沃尔玛和Target等个别公司将立即申诉寻求救济。


这个法律问题不会决定是否与墨西哥或中国进行战争:《1917年与敌贸易法》的权力不限于与敌国的贸易。


核心问题是,1976年的《1917年与敌贸易法》修正案是否将法规的适用范围限制为“在战争期间”,仅仅意味着国会宣布的战争,或者包括国会授权的战争,以及没有事先获得国会授权的军事行动。


只有坚持“在战争期间”意味着只有国会宣布的战争,最高法院剥夺了《1917年与敌贸易法》赋予特朗普总统的广泛权力。


这种看法似乎不太可能,特别是考虑到美国丰富的授权和未授权战争的历史和1976年修正案在痛苦的越南战争结束后不久的事实。


如果国会在1976年意味着这样的限制,它可以很容易地用“国会宣布的战争期间”一语引入第5(b)条。但国会没有这样做。


假设特朗普根据《1917年与敌对国家贸易法案》采取关税措施,该措施经过法院的裁定没有受到影响,那么通过WTO的争端解决程序也不会有很多困难。


因为新的《与敌贸易法》行动的限制是“战时”,并且由于特朗普可以轻易地引发“国家紧急状态”,并且因为这些术语包括“国家安全”,特朗普的律师可以轻易地援引GATT第21条安全例外来对抗WTO的挑战。


然而,美国贸易伙伴仍然可能在WTO对根据GATT第23条提出美国的减让,或者进行报复。


《1977年国际紧急经济权力法》。这种行为应该只在“异常和非常威胁”的情况下行使。但是,法院从来没有质疑总统宣布过“国家紧急状态”,因此法院的判决先例似乎给了特朗普总统可以自由采取措施的依据。


也许未来的最高法院会控制未来的总统,但现在没有限制总统宣布紧急情况的判决先例。


与《1917年与敌对国家贸易法案》一样,《1977年国际紧急经济权力法》赋予总统广泛的权力,以管理所有形式的国际商务和冻结资产。假设法院解释“管控”包括提高关税,正如美国海关和专利上诉法院对尼克松提高关税10%的判决一样,总统特朗普可以援引独立外部评价局对其所选择的税率和进口征收关税。


可以肯定的是,如果特朗普根据《1977年国际紧急经济权力法》提高关税,这种做法将被认为是对国会权力“管制与外国国家的商业”权利的撺掇。


毕竟,《1977年国际紧急经济权力法》的立法意图不是像特朗普所干预的商业行为。


《1977年国际紧急经济权力法》的上下文旨在授权总统对美国敌人和对手施加经济制裁,从而是对《1917年与敌对国家贸易法案》第5(b)节的“战争时期”限制的补充。尽管如此,《1917年与敌对国家贸易法案》对“国家紧急情况”的自由解释的历史强烈反对对《1977年国际紧急经济权力法》下“国家紧急情况”的狭义解释。


所有既定的先例,都表明《1977年国际紧急经济权力法》赋予总统广泛的自由裁量权。


与第232(b)条和《1917年与敌对国家贸易法案》关税一样,特朗普的律师可以通过援引GATT第21条安全例外,利用《1977年国际紧急经济权力法》对抗WTO的挑战。但是,贸易伙伴可以诉诸GATT第23条进行减让,或进行报复。


此外,如果美国最高法院在今后的判决中认为,美国总统根据《1977年国际紧急经济权力法》提高35%或45%关税可能导致对贸易影响的后果比较大,是对国会权利的侵犯。


在这种情况下,特朗普总统可以撤销关税,并采取可以产生同样效果的数量限制措施。


初步禁令?


如前所述,如果特朗普采取关税措施将引发多个产业的关注,从通用汽车和克莱斯勒等汽车公司到如Gap和Levi's等服装公司,到苹果和高通等信息技术巨头。


这些企业将寻求初步禁令,以阻止美国海关征收新的关税,除非直到特朗普总统胜诉随后的诉讼中的案情,而这种诉讼到达最高法院至少要一年的时间。


在Winter v. Natural Resources Defense Council, Inc., 555 U.S. 7(2008)案中,美国最高法院规定了获得初步禁令的要求:“寻求初步禁令的原告必须证明他有可能根据案情取得成功,在没有初步救济的情况下他可能遭受无法弥补的伤害,权益的平衡对他有利,而强制令是符合公众利益的。


“不可弥补的损害”可能是公司原告提出申请最容易的要求。


特朗普的关税措施将对依据合同进口相关产品的企业造成巨大的财政损失,破坏整个供应链,并可能使多家公司破产。


但特朗普的律师可以引用多个法令来证明他的行为,因此这些原告的申诉将不会获得成功。


如果特朗普的律师决定了“kitchen sink”战略(将某公司负面的财务信息一次性全部公布出来),法院将必须对他的律师可能引用的所有法规(包括第232(b)节、第122节、第301节,以及《1977年国际紧急经济权力法》和《1917年与敌对国家贸易法案》)发出初步禁令,但这将是一个艰巨的任务。


小  结


特朗普的贸易威胁可能只是一个渠道,以获得美国贸易伙伴的单边让步,或诱使美国跨国公司加大在美国的投资。


事实上,特朗普声称,威胁的关税和税收永远不需要提高,因为贸易伙伴和美国公司将迅速绑在一起。


但是,如果他当选后对受到威胁的大国施加贸易限制,外国将很快报复。他们不会耐心地等待美国法院诉讼或WTO诉讼来维护他们在国家或国际法下的权利。




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